国别比较与分析，才具有可参照性与可比较性

二、国别比较与分析

遍阅世界各国的国家结构，主要可以分为单一制国家与联邦制国家两大类。本书分别选取单一制国家的主要代表英国与法国，联邦制国家的典型代表美国与德国作一个关于国内区域行政形式与内容的横向国别比较。同时，由于本书主要以长三角区域地方政府间关系与其行政体制为分析对象，以此为参照系，在比较各国的府际关系时也应以相应的行政区域等级，如单一制国家中英国的郡、法国的省、联邦制国家中美国的州和德国的邦等（各国的区划面积、人口等基本统计数据参见表2-1）作为比较分析对象，才具有可参照性与可比较性。

表2-1　5个国家行政区划情况

（资料来源:中国行政区划网，http://www.xzqh.org/files/list.asp？id＝25）

（一）单一制国家的实现形式

现代政府中约有80%都属于单一制政府。地方政府是中央政府的对称，在单一制国家中，中央政府之下的各级政府都是地方政府。本书选取单一制国家中较具有代表性的英国与法国作为比较分析的对象。

1.法国。

在传统上，法国是一个中央集权国家。在长期中央集权传统下形成的法国地方政府，其独特性和代表性一直被人们视为各种比较研究的对象。就政府间关系而言，法国的国内政府间关系模式是中央集权的政府间关系的典型代表^[23]。在法国传统的体制中，地方政府设省和市镇两级。这两级地方政府建制在法国大革命后就已经出现。1972年7月5日颁布的第72—619号设立大区暨其组织法，创设大区作为“大区公权力组织”^[24]。如此一来，法国的地方行政建制由过去的两级变为三级。

在法国，各地方政府主要是对上负责，缺乏应有的独立性和自主性。这一现实在客观上限制了地方政府间横向关系的发展。然而，近年来，随着经济社会的发展，尤其是随着国家经济计划的推行，在中央政府的推动与倡导下，地方政府间的横向关系还是有所发展，主要体现为地方政府间协调能力的加强和地方政府间合作领域的拓展。在省际关系方面，两省或多省通常组成省际委员会来处理共同遇到的问题。省际委员会由省议会或由此而指定的专门委员会派出代表组成。省际委员会作出的决定，需经各有关省议会批准后才能实施。各省之间还可缔结协定和建立必要的省际公共机构。

法国地方政府横向关系的大发展是在20世纪60年代戴高乐执政的第五共和国确立之后。当时，法国开始推行国家经济计划，需要各级地方政府的积极参与和相互协调及合作，中央政府把促进政府间的横向关系的发展提到战略地位的高度。“为了消除法国公共行政因无力应付不断增加的行政任务和满足社会发展所提出的各种要求而陷入的危机”^[25]，戴高乐政府大力推行政府职能地区化战略。

这一变化是以法国当时国家宏观体制与战略重点的转移为背景的。在第五共和国时期，政府间关系有了很大发展。战后首次在第四共和国宪法出现及第五共和国保留并确认的“地方”及随后1982年《权力下放法案》的通过，中央向地方放权，出现具有公法性质的地方自治团体实施地方自治，同时传统的中央派驻地方行政机构的体制依然存在。因此，法国形成了其独有的“地方双轨制度”^[26]，传统的集权模式开始动摇。

1960年开始推行政府职能地区化改革的一个基本目的是适应和推进经济计划。在这一过程中，随着大区建制的出现和发展，推动了法国省级政府间关系的进一步深化。首先建立了21个计划区，并成立专门的省际委员会。此外还成立了官方的协商组织——地区经济开发委员会。随着地区化改革的进一步深化，计划区主要省的省长成为计划区的负责人，有权指挥计划区内其他省的省长，并负责计划区内的计划和公共投资的协调。然而，由于在地区（区域）内，各地方为了保护自己的势力范围，缺乏合作精神，冲突不断；与此同时，地方的分权也加剧了中央与地方之间的政治冲突。在这种形式下，法国于1972年进行了更为彻底的地区性改革，在原有改革的基础上，确立了21个具有法律地位的本土行政区^[27]，负责地区内的经济和社会发展^[28]。所以，在原有的省和市镇层级上，又多设了一级行政区，即大区政府。

根据这次改革，大区肩负经济规划和促进地区经济发展的使命。在经济规划方面，中央要求每一大区政府都要在与中央驻大区专员的协商基础上，制定5年大区发展规划。这一规划将成为国家与大区政府以及大区内各类企业和公共行政部门、非营利部门等订立各种合同性协议的依据。到1985年，所有21个大区包括科西嘉岛，共有这类协议1 000多项，资产再分配总额达到630亿法郎^[29]。在大区政府，由大区议会议长行使行政权。大区议会由本大区选举的国民议会议员以及所辖各省议会、市镇议会和市镇长中选出的议员组成，讨论决定本大区的社会经济发展规划，监督行政、财政的管理情况，决定本区公共机构的财政预算，选举自己的议长和办公厅成员，制定地方规章。此外，由部长任命共和国专员，代表中央各部领导设在本区的机构，负责国家在本区的利益，保证法律在本区的执行并监督行政管理。所以，在中央权力下放，大区权力增强的过程是十分有计划和控制的，由于有了共和国专员的协助与监督，转移后大区政府职能的行使效果也有了较大的保障。

2.英国。

英国是单一制国家，建立于议会主权之上，其政治权力高度集中于中央政府，地方政府没有足够的独立性。英国由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰4个地区联合而成，由于历史、文化的原因，这些地区在组成联合王国后一定程度上保留了原先的政治传统，使得英国国内政府的结构和彼此关系较为复杂，不同地区的政府的结构与过程有着不同的特点。

在英国，各地区的地方政府体制是不同的，大致表现为4种类型。（1）英格兰和威尔士地区，地方政府分为三级，即郡、郡属区、教区（英格兰）和社区（威尔士）。（2）大伦敦区，设立大伦敦区政府及以下的自治市政府，两者属同级政府。1985年的《地方政府法》规定大伦敦区的政府结构实行一级制，由伦敦自治市和伦敦城议会行使政府大部分职权。（3）苏格兰地区，地方政府内三级制与两级制并存，苏格兰大陆分为9个行政区和3个岛区。（4）北爱尔兰地区，归属英国议会和政府直接管辖，下设26个区^[30]。由此可见，英国天然地分为四大区域，每一区域内的政府制式又不尽相同，彼此间关系比较错落复杂，要清楚辨析其区域政府间合作关系脉络也会较为困难。

考察英国地方政府间关系，不能不关注它的一个比较独特的地方。在英国中央与地方政府的架构中，除了民选的政府以外，还有许多依功能而设立的非民选的专业单位。此类专业的非民选政府组织或准政府机构，大多是单一功能的组织，常在中央政府、地域性部门及多功能的民选地方之间，负责某项政策的执行与管理，担任起执行特殊功能及沟通协调的角色。

这类机构自20世纪70年代在英国兴起，初始是几个地方政府为达成规模经济（如公交系统）的效率，或为共同管理某项共有的公共设施（如焚化炉），或某些较大型的计划（如大众运输与土地利用），而成立某种形式的联合委员会，来解决上述跨数个地方政府管辖区域内的问题。1975年工党政府在苏格兰与威尔士成立了许多经济发展的机构；又如，1976年的“格拉斯哥东部地区更新计划”（Glasgow Eastern Area Renewal）均属于这种类型的组织。1979年保守党执政之后，更大量采用此种方式的组织，以此取代了某些地方政府的功能，例如设立“都市发展公司”，取代了某些城市规划与发展控制的功能；成立“人力服务委员会”，统筹地方的训练与教育事务。这样的一些组织制度创新使原属于地方政府的职能，独立于地方政府之外，由所设立的联合委员会、准政府机构或者类似的组织来接管行使。

这种非民选的机构在地域性的经济问题与都市发展的政策上，经由这种非民选机构的成立，可以将民间的资金、技术与知识纳入决策执行过程，两者形成某种合作关系。英国自20世纪70年代中期以后，由于经济的衰退与公共支出不断增加，迫使中央与地方及地方与地方关系产生政治重构压力。而在这一政治重构的过程中，为了使中央—地方关系合理化，带动地方竞争力，英国政府建立了很多合作伙伴机制。

有关地方政府间横向合作机制的措施除了上文提到的以单一功能非民选政府取代原有部分地方政府的职能外，更在各地方政府间成立所谓“府际互动论坛”^[31]。这类组织是各地方政府自愿组成的合伙性组织，它们彼此互为各地方当局的代表，甚至代表其他公共部门，以使政策执行与规划能获得充分的辩论与协调，并借此监督某项特殊政策领域。这种论坛并非担负例行性的公务管理的责任，而是设定政策执行的监控标准，以使一些跨行政区政策能真正落实。这些论坛大致可以区分为两种形态:一为纯联合委员会；二为混合型联合委员会。前者是一种管理委员会，单纯由参与某项政策讨论的地方政府代表（议员）组成，而这些地方政府对于其组成成员具有决定权，而且这类组织的经费预算受参与的地方政府控制，如“诺福克博物馆联合委员会”（Norfolk Museum Joint Committee）。而后者则是由各地方政府、中央政府及其他公共部门的参与者所联合组成的，这种形态的委员会肇始于1976年的格拉斯哥东区更新计划，而后这种府际联合形式逐渐为全国各地区所采用。

此外，为了解决地方政府之间^[32]应该或者可以共同经营管理的事项，如环境污染及水资源的管辖等问题，英国政府自20世纪70年代末期开始发展出一套协作规划（collaboration planning）的执行策略，并将焦点放在协力合作的培养及共识建立的方法。该执行策略包括以下一些要素:（1）中央协调规划；（2）塑能结构（enabling structure）和法律授权；（3）联合规划；（4）联合财政^[33]。经由这4项要素所形成的协作规划机制，例如成立个人社会服务局与全国健康服务局等，在英国地方政府间确实起着重要作用，成为英国府际关系有效的互动机制。

（二）联邦制国家的表现形态

1.美国。

美国可以说是世界上最为典型也是最为成功的联邦制国家，可以称之为“竞争型联邦制”，特点是允许“客户”以足投票，也称“区位替代”（locational substitution），联邦政府与州政府之间是一种有限的分权关系。要了解美国的区域行政形态首先必须清楚其整体的国家组织结构，即联邦制下的各级政府纵、横向间的关系。美国政治学者加纳比较清楚地指出了联邦制政府的特点，“联邦制是一个由构成联邦的中央政府、各成员政府和地方政府构成的体系，这其中，全部的政府权力都由联邦宪法或议会通过的政府组织法划定和分配。各成员政府和地方政府不是联邦中央政府的创造物；……它们超越了作为中央政府的一部分或代理机构而存在的形式；它们自治的范围不是由联邦中央政府决定的，而是由联邦宪法规定的……因此，它们并非因中央政府的默认而存在，它们的能力也不受中央政府的限制。”^[34]可见，成文宪法对美国政府之间的关系做出了基本的规定。联邦制度决定了联邦政府无权直接干预地方政府的决策管理过程，各州政府作为成员政府具有宪法和组织法赋予的自治权力，各州政府之间的关系是由各州自己的宪法决定的。本书主要从省一级政府角度（以长三角区域内的苏浙沪三省市为代表）出发考察区域行政体制的内容，与此相对应，关注的应该是联邦制国家中以州政府为主体整合而成的区域公共管理模式的意义。

美国各州在法律上完全平等，州政府间的关系是在平等的法律地位上展开的。美国宪法对州际间关系做了基本的规定。在美国的联邦体系中，州政府间的关系也如同单一制地方政府间相同，彼此间的交流与合作非常直接和频繁。州际间的联系主要表现为基于解决某一矛盾冲突或直接源于实现某一共同目标而进行的合作。从美国当前的发展形势判断，州际间的合作将是州际关系的主要体现。通常而言，州政府间的合作主要表现为以下3种形式:

（1）订立州际协议与合约。这是解决州际间矛盾与冲突，促进州际合作的一种较好的方式。州政府之间的这种关系早已有之，但是到了20世纪30年代才有了较大发展。据统计，现在美国州政府间这类协议与合约达到近百项，涉及的领域非常广泛，如，供水，自然资源保护，防洪，州际间高速公路的征税，福利计划的合作，州际间大都市行政及州际间税务冲突等等^[35]。

（2）设立委员会之类的州际组织。这类州际组织十分有助于州际间的经济、社会各方面的交流、协调与合作。美国最早的州际组织是全国统一州法律委员会议，该组织成立于1892年，由各州州长任命代表组成，主要任务是统一各州的法律。各州一般都会接受它对法律草案所作的建议。1952年又成立了一个新的联合组织，即州政府代表会议，由美国各州所设立的州际合作委员会组成，其主要任务是:交换各州情报；调整各州内部就业、财政等事务；建立各州同联邦政府之间在防卫措施方面的合作；解决各州有关边界问题的争端。州政府代表会议还草拟法律草案，经讨论交州政府代表会议理事会核准，然后再列入专门的立法建议报告，并分送各州州长、各州总检察长及各州其他官员^[36]。除了政府代表会议外，还存在着一些州际联合组织，如州长会议、州法院院长会议等等^[37]。

（3）制定统一的州法律。在美国，各州立法是独立的。如果各州就同一事项所制定的法律差别很大，那么各州在这一领域内就会有各种摩擦和冲突。为了减少或避免这种情况的发生，各州觉得有必要在法律的规定方面统一起来，为此，成立了全国统一州法律委员会。该委员会内的各种专门委员会起草各种法律草案，提交各州，以备批准。它自1892年成立以来，起草和提议了很多统一的法律，其中有两项法案（流通证券法案和股票让渡法案）为各州所采用，另有几个法案被半数以上的州采用^[38]。

美国联邦制中的州际合作主要是出自各州协调共同事务，谋求更大发展的动机。它既是加强各州联系与合作的必要途径，又是解决各州分歧、摩擦和矛盾的主要方式。

2.德国。

德国以严谨的法治传统和庞大的法律体系著称，其政府架构体系及地方政府关系的确定有着严密的法律条文的规范，所以本书主要从行政法学角度切入，从法律/制度层面对德国的府际合作关系进行分析。根据基本法，德国属于联邦制国家，由16个邦组成联邦，意味着不仅联邦、而且还有各个邦，都各自保有国家之主体性与必要国旗、国歌、独立的立法、行政及司法机构等，并享有宪法所分配之事物与权限划分。德国的联邦制是典型的“合作型联邦制”，表现为在德国存在邦际财政平衡制度，富邦必须向穷邦转移财力。在邦内部，德国也存在纵向财政平衡制度，它是指一个邦与它行政上所隶属地方社区之间的财政平衡制度，平衡的主要手段是邦对地方市乡的拨款。这样一种合作型制度下，辖区之间的竞争压力较小，不容易充分发挥制度竞争的优势。

德国的法律体系比较发达，除了基本法的规定外，各邦宪法大体都强调了地方自治之功能，并规定了应受保障之地位，为地方间开展合作奠定了法律基础与保证。第二次世界大战后，随着社会经济的发展，德国逐步实行政治民主化，基本法生效，颁布了地方自治法规，确立德国为联邦—邦—地方分权国家，即中央与地方分权体制。德国《基本法》第28条第2款规定:乡镇必须被保证享有就所有地方事项在实定法所设定的框架内，以自己的责任加以处理的权利。县（即乡镇之集合体）也应在法律所设定的任务范围内，依法律之规定享有自治之权利。各邦宪法进一步规定了相关内容，但不得与之相抵触。作为德国区域发展战略的重要原则，“实行均衡发展”被写进了宪法。德国宪法即《基本法》第72条明确规定:“要在全国各地实现均等化的生活水平。”有关当局在处理涉及区域发展问题时，必须遵循这一原则。

德国实现地方合作、区域整合发展的一个主要举措是有法律基础的区域规划。德国区域规划最主要是解决两个问题:一是解决各方面在空间布局方面的冲突或用地方面的冲突，即通过规划将各方面的用地需求协调好；二是为实现均衡发展作贡献，或者说为缩小地区差距作贡献，即通过区域规划，将各种公用设施在空间上的分布，既要有利于效率的提高，也要考虑条件较差地区的特殊要求。德国的区域规划，可分为联邦、州、管理区、县（市）以及乡（镇）五级，其法律基础是《联邦区域规划法》，而《联邦区域规划法》的法律基础又是《基本法》的第72条和第74条。《基本法》第72条指出:“为了达到实现各地区生活条件均等化的目的，联邦可以就此方面进行立法。”第74条指出:“联邦有权对区域规划作出框架性规定。”《联邦区域规划法》自1965年通过以来，已多次修改，最近的一次修改是1997年。除《联邦区域规划法》外，县（市）、乡（镇）的规划还要遵循《联邦建筑法》，州一级和管理区的规划还要遵循本级的区域规划法。

德国政府促进区域发展的另一主要方式是制定和实施区域政策。区域政策就是区域经济政策的简称，在德国表现为扶持“问题地区”的一系列政策措施。其政策目标主要有3个:一是激活条件不利地区的发展潜力，为全国经济增长作贡献；二是减少产业结构单一地区的脆弱性，以避免经济波动；三是缩小地区差距，实现全国各地区生活均等化。区域政策的主要措施也有3个:一是对受援地区基础设施建设进行投资补贴；二是支持受援地区中小企业人力资本项目，支持地区间的经济合作；三是对在受援地区企业投资进行补贴。德国区域政策的目标地区即受援地区是采用劳动市场区（Labor Market Region）的办法来确定的。确定的程序分两步:第一步是将全国划分为若干劳动市场区，第二步是根据一组指标确定若干劳动市场区为受援地区。

区域政策的组织机构是联邦经济部的计划委员会。该委员会1969年成立，一般由联邦经济部长任主任，成员有联邦经济部、财政部、其他有关部以及各州经济部长。该委员会的主要职责有4项:一是确定受援地区；二是确定扶持措施；三是确定投资补贴分配方案；四是筹集资金（联邦和州各出50%）。德国区域政策的发展趋势可以概括为如下几点:一是继续扶持原东德地区；二是限于财力，需要进一步明确重点；三是进一步提高扶持的效率；四是欧盟的结构基金将继续在扶持原东德地区中发挥重要作用。

综上所述，关于德国的政府间合作，可以得出一个基本的结论，即德国府际关系的基本内容都是通过政策、法律的形式加以规范的，体现了很强的制度刚性与法制色彩。

通过对上述国家的国别分析，可以发现尽管中西方国家在一些基本社会与制度背景方面存在着一定的差异，但是，对于长三角区域合作行政形成发展的过程而言，最重要的是从行政技术的视角与层面对西方国家的区域行政机制及其实现形式进行比较与借鉴。比如，通过对法国区域行政体制的考察，可以看到戴高乐政府在区域发展中的主导能力，这与我国当前长三角区域行政的形成具有一定的相似性，需要加强中央政府在长三角区域规划、发展方面的决策与协调作用；德国的法治传统与法律体系举世闻名，其《联邦区域规划法》对于我们制定长三角相关的区划法不无启发；美国多样化的区域管理机构创设，如订立州际协议、成立州际委员会等等无不对长三角区域行政的组织管理创新有所启示。