中央与地方间关系是国家的一种政治关系

一、中央—地方间关系

中央与地方关系从根本上说，是国家的一种政治关系，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治关系架构。从其性质上来说，这种政府间纵向垂直关系是一种自上而下的等级控制模式，上下级政府间主要体现为层级隶属关系，彼此之间是领导与被领导的关系。

从历史发展的时间序列来看，中央—地方间关系经历了一个起伏变迁的过程。改革开放以前，为适应社会主义革命和建设的形势与任务的变化，我国中央与地方的行政权力关系作过多次调整，比较重要的有3次:第一次发生在建国初期，这次变动初步建立起了单一制国家的行政区划和行政管理体制的基本格局；第二次出现在20世纪50年代末60年代初，这次变动主要是简政放权，强调发挥中央和地方两个积极性；第三次出现于60年代末，这次变动又是主动向地方下放权力。上述3次变动是在未能打破既定的政治、经济高度一体化体制内进行的纵向行政权力调整，只能是行政体系内的相对平衡。

改革开放以后，中央与地方关系出现了新的变革。1979年4月，中央决定以财政体制改革作为经济体制改革的突破口，赋予了地方一定财政权，调动了地方政府组织收入和自求平衡的积极性。同时在财政上率先对企业实行减税让利政策，允许不同地区企业之间开展竞争，打破地区垄断。此时开始的财政体制改革，使得地方集中统一的均衡性财政分配体系变为分散自主的非均衡财政分配体系。地方政府需要在财政上自求收支平衡，面对着权力下放，地方权力扩大，地方作为经济发展的推动作用大为增强。中央与地方关系的以权力下放为基本内容的调整取得了非常显著的效果，但与此同时由于中央与地方的关系远未理顺，各级政府又没有实现由行政性分权向经济性分权的顺利过渡，因此随着地方分权过程中地方利益的凸显，使得各级地方政府“从‘代理型政权经营者’变成了‘谋利型政权经营者’”^[8]，地方政府行为凸现其短期性^[9]。地区利益的膨胀，也导致了一些负面问题，主要表现为:

就中央政府方面而言，由于在向地方下放权力的过程中未能把握好尺度与方法，造成最主要的问题是中央政府宏观调控能力的减弱。由于实行市场经济，中央政府的计划手段减弱；中央政府直接掌握的物质分配权，可下放给地方政府，或交给企业和市场；中央财政收入占全国财政收入比重逐年下降；金融调控手段与机制尚未完全建立起来，中央政府直接掌握的资源难以左右市场的发展，中央可利用的经济杠杆手段比较薄弱。这些都与中央政府的权力下放有直接和间接的联系。

就地方政府方面而言，最主要的问题是在中央向地方政府放权过程中，由于中央政府未能适时建立起宏观调控体系和实施有效的监督，未能有效地规范地方政府行为，由于地方利益乃至小集团利益驱动的误导，而引致了某些地方政府的变异行为。首先，从本地狭隘利益出发对中央政府讨价还价。这种无休止的讨价还价，造成了对全局调控的消极影响。其次，上有政策下有对策。对中央政策符合本地利益的就执行，不符合的就不执行，导致宏观失控，全局受损。最后，发展为分割市场，搞“诸侯”经济割据。

应该说，中央政府与地方政府间内含的张力与紧张，并不是中国一国现在存在的问题，它既是历史的，也是世界的。只是在中国这样一个超大规模社会、发展中的国家，当前国内政府间关系的问题之独特已不仅仅体现为集权与分权程度上的差异。从宏观上看，国内政府间关系，构成了一个社会的管理和资源配置的网络体系^[10]。但中国在经历了20世纪80年代的政治形态上的复原后，90年代开始发生形态上的转型与发展。这一新的政治形态的生成意味着新的权力架构问题，而不只是中央政府与地方政府的权力配置孰多孰少的问题^[11]。因此，在国内近20多年来的经济关系和利益格局调整的宏观社会背景之下，地方政府与中央政府间的关系同样存在着很多异化现象，而从当前来看最为理性化的解决之道是通过中央政府提供一系列制度化的秩序安排，促进中央—地方关系的制度化转型，确保国家与地方经济关系合理化的存在，从而保证社会的稳定和发展。

在制度化的过程中，首先要保证中央的权威。在此基础上，通过中央权威为中央与地方关系提供秩序安排，这是中央与地方关系实现制度化的两个方面。首先是权威保证。我国市场化改革是在地方分权化的经济环境中进行的。如果没有中央权威，就不可能有效地消除地方主义的封锁，也难以形成全国统一的市场体系。改革的深入，市场作用的扩大，使得原有的利益关系和利益格局的调整幅度越来越大，程度也越来越深，特别是不同地区、行业、经济发展上的不平衡，造成社会差距扩大、收入悬殊等一系列问题，面对经济和社会转型导致社会的资本结构重组，必须依靠国家权威的支持。如果没有中央的权威，不断强化地方的利益就可能损害国家经济的统一性。同时，通过权威来保证社会各种力量参与政治，又是使发展中国家顺利进入现代化的必然路径。其次是秩序供给。国家必须在现代化的快速变革的过程中，提供社会有序发展的秩序结构。在中央与地方经济利益制度安排不断规范的情况下，有必要通过法制化来规范中央与地方关系，例如，可以制定《中华人民共和国中央与地方关系法》或完善《地方各级人民代表大会或地方各级人民政府组织法》等相关法律，用法律形式来具体规范中央与地方的职责权限，并运用法定程序来处理中央与地方关系的争执。

对于像中国这样的单一制国家而言，设立地方政府的主要目的在于更有效地行使政府职能。而地区的存在使其具有对社会政治、经济、文化等发展的需要，地区经济发展尤其是地区财政收入的最大化直接决定着地方政府的政绩，因此地方在经济发展方面的需要构成了地区利益的主要内容，地方政府成为地区利益的代表。但是，地方政府能否实现地区利益关键取决于地方政府干预经济的权限大小、职能定位和作用方式。随着改革开放以后行政性分权的进行，中央政府与地方政府的关系发生了变化，这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向。第一，决策分权允许地方政府在中央政府给定的约束线内发挥自主创造性，进行不同方式的政策试验；第二，财政分级核算、收入分成，使得地方政府在经济上有了追求经济绩效的动力。这两项变化，为地方政府带来了双重身份:一方面它是中央政府在一个地区的“代理人”，它要服从于中央政府的利益；另一方面，它在一定程度上又是一个地区的“所有者”，通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益。在经济体制与政治体制改革的双向进程中，地方政府不但获得了经济发展的自主权和主动权，而且由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩，因此地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显。这种利益主体的地位不仅体现在地方政府掌握的权力和承担的责任上，而且可以从地方政府在现实经济生活中几乎包罗万象的作用中找到佐证，这样就为地方政府间产生横向联系创造了有利条件，拓展了区域合作行政体制整合与构建的空间。