地方政府之间关系实际是一种网络关系

二、地方政府间关系

在论述经济区域内的地方政府间横向关系时，我们首先必须对它的产生、发展与现状作一个必要的梳理。地方政府间关系实际上是一个网络体系。在理论上，每一个地方政府都可以以自身为出发点，建立起一个与网络体系中每一个节点联系的关系网络。一直以来，国内政府间的横向关系阻隔多而联系少。等级控制模式下的政府间关系以纵向的上下级关系为主，地方政府之间是彼此孤立的，并不存在真正意义上的横向联系。这与“条条专政”的中央集权体制有着内在的联系。我国于1957年确立了“条块结合，以条条为主”的经济管理体制。“条条”实际上是中央集权管理的主要方式。在这一体制下，地方政府间的横向阻隔不可避免:1.缺乏合作的内在动力与需求。地方完全隶属于中央，其主要任务是服从并执行中央的计划安排，即“条条管理”排挤了“块块管理”。因此地方政府本身并不是独立的利益主体和行政主体，不可能主动去寻求地方政府间的合作。2.缺乏合作的物质基础。“经济与社会发展所需的物资资源、财力资源等主要资源控制在中央各部手中，地方政府掌握的资源十分有限，这就使得地方政府间缺乏联系与合作的物质基础。”^[12]

改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体，因而除原有的中央与地方关系问题外，又增加了一种新型的政府间关系，即地方政府间的关系。就某种意义而言，长三角一体化范式就是政府间关系范式，而政府间关系范式又很大程度上集中表现为地方政府间横向关系范式，这也是经济社会区域式发展所必然导致的一种新的政府间关系模式，并且正在一体化过程中起着越来越重要的作用。

长三角经济圈的16个城市分属两省一市，其中1个省级行政区（上海），2个省会城市（南京和杭州），1个副省级城市（宁波），12个地级市（苏州、无锡、嘉兴、镇江、常州、湖州、绍兴、南通、舟山、扬州、泰州、台州）。地方政府间关系较为复杂，既有属于一个行政区内的，也有不相隶属的，构成了地方政府间关系的网状结构。所以，长三角区域内地方政府间的横向关系，既体现为地方政府间平行的横向关系，即同级地方政府间关系；也体现为地方政府间斜交的横向关系，即不同级的地方政府间关系，呈现出一种错综复杂的多边多级的网络状形态。多边关系，是指江苏、浙江和上海两省一市间及长三角16个城市间的横向水平关系；多级关系，既包括省级行政区划内部的互不隶属的城市之间的“等级”关系^[13]。地方政府间横向关系的最大特点在于，无论是平行还是斜交，它们之间并不存在上下级领导与被领导的关系。所以，它们之间的关系比较自由，更多地体现为交流合作的关系。由于现代经济社会的发展主要表现为城市的发展，而事实上，迄今为止，长三角政府合作最主要的体现形式是16个城市政府经济协调会，这正是城市政府间关系重要性的最好证明。

“如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义^[14]”。正因为如此，有学者指出，“以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国民经济的发展；因此，地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。”^[15]所以，世界各国从20世纪下半叶起就开始兴起各种以地方政府为主体的各种形式的区域合作与开发。进入21世纪，地方经济的区域式发展方式成为客观必然。对于中国来说，以长三角都市圈为代表的区域经济的强大能力正在逐渐显现，长三角地方政府间关系的现状与未来走向成为影响区域合作行政的重要变量。

实际上，地方政府能够从建立广泛的政府间关系网络中获得的资源是相当丰富的，这其中的关键是地方政府要有合作的意识、动力和能力。然而，在长三角各地方政府的合作中，各方还没有完全摆脱地方保护主义惯性的影响，都还普遍缺乏这方面的战略思考和战略准备。仔细考察目前国内各地方的经济和社会发展的实际情况，我们不难发现一个共同的现象:经济和社会发展好的地方，往往具有比较好的政府间合作网络和合作基础。这种现象在世界其他国家的地方发展中也能看到。事实表明，良好的政府间合作网络和合作基础能转化为经济和社会发展的重要资源。因此，从一定意义上讲，在这竞争日益激烈的经济和行政环境下，哪个地方政府拥有强大的政府间关系网络，哪个地方政府就能成为有实力的地方政府，就能不断地开拓出有利于促进本地区经济和社会发展的重要资源。因此，长三角区域合作行政体系的形成需要各地方政府达成共识，加强与关系网络内各城市的交流合作。从近来的发展形势来看，各地政府都充分意识到了这一点，纷纷表示要接轨上海，紧密联系在以上海为中心的周围，形成一种横向网络式的区域政府间关系^[16]。

从中国现代化发展的大局出发，不论中央还是地方，都应重视和保护地方经济和社会的个性化发展。地方个性化发展是区域共同发展的基础，这其中包含着一个重要的理念是，地方个性化发展的首要关键是要认清自己经济和社会发展中具有发展优势的个性特征。任何一个地方都不是孤立存在的，都是存在于上下左右各级政府所构成的网络体系之中，这就决定了地方政府对自身所领导的经济和社会发展的认识和把握，不能凡事仅从地方出发，这样只会画地为牢，束缚自身的发展，相反必须充分从地方所生存的大环境出发，从全局出发。个性的本质就是特色，而特色要成为发展的优势，这种特色就必须有存在的空间和环境，即还必须“与众相连”。对此，有学者指出:对于地方政府来说，真正有效的地方个性化发展，不是无政府式的自由发展，其本质是能在全局中把握自身，能在政府关系的网络中寻求资源，能在合作中确立优势的发展。地方个性化发展的本质决定了它不应是独立性的发展，相反，是高度合作化的发展。这是地方个性化发展的重要战略基础。社会主义市场经济的确立和发展，使得这种以个性化为取向的高度合作化的发展成为各级政府在激烈的竞争中立于不败之地的关键^[17]。因此，作为地方经济和社会发展直接规划者和推动者的地方政府，不论从发展规划的战略定位，还是从发展事项的具体实施，都必须有地方间合作的观念与意识，都必须有从合作中谋求共赢的战略理念和战略措施。因此，长三角区域合作行政体制的构建必须立足于良好的政府间关系的建立和发展。

正式的官方话语系统要求政府间关系实现高度制度化，具有沟通政府间活动的正式结构和程序。但事实上，在考察区域政府间横向关系时我们还必须应该注意其关系的非正式结构及其表现，这方面的状况也会潜在地影响整个区域合作行政体制的生成与运作。一般包含两种基本情况:一是地方政府间关系通过一种非正式的、随机应变的、因人而异的方式加以处置。大量的政府间事务是通过非正式方式如电话、传真、电子邮件处置的，或者是在政界人士和官员之间随便的会晤中处理的。这种复杂的交流网络，与其他结构具有同等重要的地位；二是由于历史传统、现实利害关系、民间联系的密切程度等，各地方政府间的关系会略有差异。比如上海与苏州的关系，由于后者依靠紧邻上海的区位优势，获得了跨越式的发展，两者间存在着一定的依附关系，所以两地政府间各方面联系合作较其他城市之间要密切；长三角中也有地方间以为争夺外资、兴建项目及环境问题而使关系比较僵化的实例。所有这一切都将影响到经济区域范围内各地方间的政府关系。一般而言，如果地方政府间关系越紧密则合作的程度越高，合作成本也较低；反之，如果关系比较复杂，分歧较大，则合作成本将增加，合作的成功度也将降低。长三角地方政府间关系能否理顺和重塑，在目前和未来相当长时间内都是制约一体化进程的决定性瓶颈要素。因此，从长三角区域一体化视角出发研究地方政府间关系，具有十分重要的现实意义。