分析行政区划的历史沿革必须了解我国区划分性质与发展状况

一、行政区划的历史沿革

要分析行政区划在区域整合中的作用，必须了解我国区划的性质与发展状况，而要了解区划的本质还必须求本溯源，探究其历史演变的历程。中国行政区划的雏形从夏朝建立国家就开始了，传说中的九州是其体现。到了商周时期，实行分封制，建立了诸侯国。真正的地方行政区划制度则是萌芽于春秋时期，到秦朝建立后才在全国范围内推行的。中国历代的行政区划，在不同的朝代同一政区其管辖范围并不见得相同，即使是同一朝代，也可能会发生变化。从秦朝起至今，中国历史上的地方行政区划制度大致可分为4个发展阶段^[18]:

第一阶段，秦、汉、魏晋南北朝时期（前221—583年）。

秦朝行政区划分为郡、县两级，以郡统县。秦始皇在前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡，1 000多个县，一个郡一般管十几到二三十个县。到了汉朝，有些郡分封给诸侯王，称为王国。汉朝初年诸侯王掌有王国的实权，一国可以有几个郡。从汉景帝到汉武帝以后，撤销了诸侯王的统治权，规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国在行政区划制度上已没有了区别，不同的只是名称而已（王国的税收不交给朝廷）。汉武帝时，把全国的郡国分为13个刺史部，另外首都附近的7个郡称为司隶校尉部。这是一种监察区域，并不是行政区域，刺史只负责监察地方长官，不管地方行政。西汉后期，全国有103个郡、国。到东汉中期，又在边境的少数民族地区设立了属国，相当于郡一级的政区。黄巾起义后，州由监察区变为行政区，成为郡以上的一级政区。这种格局到三国时就固定下来了，维持了大约400年的时间。三国时，曹魏有12州，东吴有4州，蜀汉只有1州。西晋统一时共有19州，173郡国。西晋末年，增设两州，共有21州。之后州的辖区逐步缩小，到了南北朝前期，共有五六十个州。到南北朝末期，州增加到300多个，郡增加到600多个。此时平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县。州—郡—县三级制的意义已经完全丧失了。所以到了后期，只有州刺史和县令长到任理事，郡的太守并不上任理事，实际上已经变成了州—县二级制。隋文帝在开皇三年（583年）于是撤销了郡，只剩下州和县。

第二阶段:隋唐五代宋辽金时期（583—1276年）。

隋文帝废郡后，由于全国范围太大，由中央政府直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员，分部巡查。但是由于缺少相关的详细资料，具体情况现在已经很难了解了。

到了唐朝初年，又将郡改称为州。当时有300多个州，由于朝廷难于管理，唐太宗贞观元年（627年）又将全国分为10个道，每个道有时置官，有时不置官，也是监察性的。到了唐玄宗开元年间，改为15道，设置采访处置使，相当于汉武帝时的刺史。另外，玄宗以后，还将一些地位特殊的州改称为府。至唐末共有十几个府。安史之乱以后，形成了以掌兵权的节度使作为地方行政长官的制度。一个节度使管几个州，其辖区也叫道，形成了道—州—县三级行政区划制度。全国分为40多个道，每道少则2、3州，多则10多州。原来的采访处置使已经撤销。

北宋初年，取消了节度使的实权，所有的州都直属中央。但是为了便于管理，到了宋太宗时，又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构，分管各自的职权。路的性质介于行政区和监察区之间的一种区划。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。辽代全境分为5道，州一级的有府、州、军、城4种。金代全境分为20多路，州一级的初期有府、州、军3种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。

第三阶段:元明清、民国时期（1276—1949年）。

从元朝开始，开始实行行省制。它的全称为某某等处行中书省，简称某某行省、某某省。元朝的行省制是沿袭自金朝的行尚书省。开始它和金朝一样，只是一种中央政府派遣在外的临时机构。由于长时间的战争，行省也开始干预地方政务，逐渐变成了最高一级的地方行政区域。元朝初年的行省管辖范围很大，改变也很频繁。到了中叶，开始稳定下来，将全国分为1个中书省直辖区和10个行中书省。省下有路、府、州、县，路归省管。府和州有的归路管，有的归省管，还有的州归府管。县有的归路管，有的归府管，有的归州管。

到了明朝，明太祖取消了行省，改为承宣布政使司。又将原来归中书省直辖的地区改为京师直辖的地区，称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。

清朝初年，沿袭明制，康熙初年以前也只有15个省。到康熙六年，设为18个省，也就是所谓的“内地十八省”。另外在东北则设置奉天、吉林、黑龙江3个将军辖区，新疆由伊犁将军统辖，外蒙古由乌里雅苏台定边左将军统辖，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。光绪十年（1884年）新疆才建省，次年将原属福建的台湾府改为省。光绪三十三年（1907年）又把东北三将军的辖区改为省，所以清末共有22个省^[19]。

到了中华民国时期，北洋政府在22个省之外又设了热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年，废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。另外在省县之间还有道。国民政府时废除了道，另外设立了专署，作为省的派出机构，一个专署管理十几个县。

第四阶段:新中国成立后（1949年至今）。

1949年中华人民共和国成立后，行政区划将全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，总共有30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。1950年撤销五大行署区，设立五大市，并设立中央人民政府华北事务部，撤销四川省，设立川东、川南、川西、川北4个行署区。1952年，撤销中央人民政府华北事务部，设立政务院华北行政委员会。并将原来的行政区改称为行政委员会。撤销了行署区的建制，恢复为原来的省。1953年设6大区，下辖30省、1自治区、14直辖市、1地方、1地区。1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省，总计26省、1自治区、3直辖市、1地方、1地区。1955年，撤销热河省，将其行政区域并入河北省、辽宁省及内蒙古自治区。撤销西康省，将其行政区域并入四川省，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区，成立西藏自治区筹备委员会，昌都地区划其管辖。1957年，设立宁夏回族自治区，撤销广西省，设立广西僮族自治区。1958年直辖天津市改为河北省辖市。至此，全国分为22省、4自治区、2直辖市、1筹备委员会。1965年又将广西僮族自治区更名为广西壮族自治区，1965年9月9日正式成立西藏自治区。1967年，河北省和天津市重新升为直辖市。到1968年，全国分为22省、5自治区、3直辖市。1988年，撤销海南行政区，设立海南省。1997年，设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域。1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。1999年12月20日，中国政府恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。至此，中国的一级行政区共有23个省（包括台湾省）、4个直辖市、5个自治区和2个特别行政区，截止2003年末共有地级行政区333个，县级行政区2 860个。

从上述中国行政区划的发展历史来看，我国的行政区划管理体制一般为两层到三层，最多时达到五层。层级不断变化是中国行政区划变化的重要特点。这种变化取决于中央和地方的关系。中央政府希望控制的层次越少越好，中央政令可以一竿子到底，有利于政令畅通。但矛盾在于国家太大，层级太少会导致管理有困难。比如中国秦代，辖区相当于现在的一半，只设郡、县两级。到了清代，版图扩大，两级管理不行了，变成三级:省、府或者州，然后是县。到国民党政府，又变回两级，但对地方控制力度有限。于是在特殊时期，比如八年抗战时期，又派生出第三级:省政府的派出机构，当时叫专员公署。新中国成立后，我国宪法规定行政区划分省、县和乡镇三级，但在实际的政府过程中存在着以省、地级市^[20]、县和乡镇四级为主的体制。