区域合作行政的整合功能重要性分析

第一节　区域合作行政的整合功能

制度障碍已成为长三角尽快实现一体化进程的重大“瓶颈”。据报道民革浙江省委员会在提交给浙江省政协九届三次会议的提案材料上建议，在长三角16个城市间可以尝试建立“交叉”提供立法文本的制度，推进该区域的法制一体化。按照我国现有立法体制，长三角地区有上海、浙江与江苏3个省级地方立法主体，南京、苏州、无锡、杭州、宁波市人大及其常委会5个地方立法主体，现有地方性法规近千件。随着长三角一体化进程的推进，以无障碍和无壁垒共同市场为特征的区域经济合作正逐步展开，但以法规为主要内容的制度障碍正成为一个重大“瓶颈”。在不久前召开的一次长三角城乡一体化论坛上，上海市人大常委会法制工作委员会专家就指出，由于行政区划分割，地方利益的驱动和缺乏立法协调，长三角区域内有的地方立法存在地方保护主义、政策歧视的问题；有的地方性法规与法律、行政法规之间存在着矛盾或不协调；有的地方性法规“大而全”、“小而全”，重复立法、互相抄袭严重。

民革浙江省委员会参与调研的政协委员表示，加强法制协调是消解这些障碍有效的手段与途径。根据民革浙江省委的初步构想，首先应完善“行政契约”制度。目前最重要的是把长三角3省市以及16个市政府、有关政府职能部门之间的“宣言书”、“意见书”、“协议”、“对话”或“承诺”等转化为行政契约，设定双方的权利和义务，凡违约方须接受诸如取消其享受互惠权利等处罚，借以强化责任约束。江苏、浙江和上海三省市之间还应建立“交叉”提供立法文本制度。今后，一个省（市）的地方性法规和地方政府规章除了按照《立法法》规定进行备案外，应向其他两省市的省级人大常委会及时提供相应的法规规章文本。其他两省（市）的省级人大常委会如果发现一地立法有可能损害本省（市）利益时，可提交相应的备案机关进行审核，不予批准或者建议予以修正。这对其他地方的立法也可以起到参照作用，主动回避法律制订出来后在解决冲突时的尴尬和时限性。民革浙江省委员会还提议借鉴美国的做法，以法学会或者建立专门的非官方咨询论证组织为主体，起草涉及长三角经济一体化的地方性法规和规章草案文本，提供有关法律预案，供长三角地区的国家机关自愿采纳。也可尝试建立长三角地区法律的相互认可和法律资源共享机制。这意味着一旦上海市制订了某一部法律，苏浙两省可以根据自身的实际情况以认可的方式承认该部法律中的全部或者部分内容在其行政区内具有同等的法律效力，以真正达到三地法律趋同、融合直至最终走向统一的目标。通过这样一个实例，可以看到在长三角地区间制度性分割的严重性与消极性，同时也可以看到各地政府希望消除制度性壁垒，实现区域制度一体化的决心与行动。