中央政府的宏观协调机构与机制具体体现

三、中央政府的宏观协调机构与机制

在实践中我们不难发现，是“制度给了地方领导人保护地方利益的动机”^[8]，虽然上文分析了地方政府间合作互动的形式与内容，但这仅仅局限于“皆大欢喜”式的合作，当遇到地方利益冲突时，合作必然会进入僵局，长三角很多合作项目无法真正推进就是出于此。而解决这一根本性问题的途径也只有进行制度的再创新以健全制度。因为地方政府的“目光短浅”以及“非理性”，所以这种“再创新”的主体只能是中央政府。但中央政府的内部动力有待进一步加强。“地方政府往往会用上缴部分额外收益来换取上级的事后追认。”^[9]因此，要规范区域一体化过程中地方政府间竞争行为，需要借助外力来构建新的制度模式。中央政府通过制度供给的方式来填补制度罅隙，达到制度整合。但是，目标的明确并不意味着实现途径的平坦，目前社会各界对如何实现整合似乎依然一筹莫展。中央与地方关系始终处于“集权—分权—再集权—再分权”的循环，始终未达到“集分平衡”的良好状态。传统的做法进入了一个“自闭”误区，即把权力的转移限定于中央和地方之间。因此，有必要引入一个新的变量——区域，把中央与地方的简单对应转变为“中央—区域—地方”三层互动。区域发展所代表的是民间社会经济无障碍流动、聚集与发展的内在要求，是超越行政与科层范畴的空间资源配置方式，通过在“区域”层面的制度创新与体制安排，为解决中央—地方二元结构的内在张力提供了一条有效的“中间道路”。

强调中央政府的协调作用，是因为中央政府可以超脱于长三角地区地方政府间可能存在的利益争端而公证裁判，从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用。可以在市场区域化进程的基础上，借助中央政府在协调长三角区域内各省市行政政策方面的影响力，用有形的手和无形的手共同拆除“行政壁垒”，推进整个区域经济与社会的一体化发展。2004年底国务院发改委已正式把长三角都市圈纳入国家的行政规划日程，这一举措表明中央政府已经正式成为长三角一体化中的主要参与者，开始发挥重要的制度整合与协调作用。

当然，强化中央政府的宏观调控能力，并非重新回到非制度化的以中央与地方的讨价还价为特征的计划经济体制中，而是从弥补市场失灵的角度，在区域性事务公共化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，改革传统的地方发展绩效评价体系，加强对地方政府的法律约束、风险约束和组织约束，规范地方政府行为，建立一种规范的地方政府间利益关系的“利益分享和利益调节机制”^[10]。而只有强化了中央政府的宏观调控能力，才能保证中央政府加强对地方政府的监督约束，才能制定科学的区域发展战略和发展规划并有效组织实施，才能有效地利用相关政策杠杆来调控宏观经济健康运行，才能真正弥补“市场失灵”而不是导向“政府失败”的境地。

首先，建立凌驾于长三角之上的协调机构势在必行。一方面，应当不断发展和发挥中央派驻机构在长三角的管理职能的作用，强化他们在涉及公共资源的相关领域，实现统一规划，统一建设的管理和职能。比如，水利部太湖流域管理局就应该强化它在统辖长三角地区环境治理、可持续发展等方面的合作职能。又如，长三角机场建设的项目上马、合理的布局以及机场资源的利用等。在诸如苏州机场、无锡硕放机场以及苏南国际大机场建设等方面，应当充分发挥华东民航局项目立项、项目论证和项目审批等方面的管理职能，以避免长三角机场项目的重复建设、无序竞争和机场资源的浪费。类似这样的一些中央派驻长三角的机构还有很多，应当发挥它们的职能，从而把区域经济一体化发展的积极性充分调动起来。另一方面，在协调各方利益的基础上，由中央政府牵头，成立“长三角委员会”或类似的机构，其性质是中央在长三角地区的派驻机构，赋予其必要的法律地位、行政执行力，设立特定的区域基金库，担负起协调、处理长三角地区无专门机构负责的区域性公共事务的职能。

此外，中央政府通过制定强制性规范、条例、法规也是进行区域协调的可行性方法之一。例如，美国政府在出面组建经济开发区，加快落后地区的经济发展方面运用了这一手段，收效甚佳。为了有计划地开发落后山区，联邦政府于20世纪60年代颁发了“地区再开发法”和“阿巴拉契亚山区开发法”，以打破行政区划，实现区域综合治理。联邦财政为此特设专款，拨付贫困地区，用于受援区的交通设施建设、污染治理、兴建科学公园等，其中一部分款项支援私营公司，鼓励他们向落后地区投资。

最后，在我国建立市场经济体制后，一体化的主体应该是企业。建立长三角共同市场必须依靠企业的自主选择和作用，方便企业和各种要素的自由流动。这意味着长三角一体化不是不要政府，而是要求政府调整职能，尊重企业的选择，放开企业在区域内不同地区的流动。因此共同市场建设首先是政府行为，而政府行为的核心是为企业推进区域一体化提供制度和政策环境。因此，在实际介入区域整合发挥协调作用时，中央政府（包括长三角16个城市政府）应该尊重经济发展的客观规律，注意行政权力作用的范围与程度。