找回国家自主性:对概念的检视与比较

第二节　找回国家自主性:对概念的检视与比较

随着国家理论的复兴，“国家自主性”在社会科学中成为非常流行的概念。在社会中心论的视野下，国家是利益集团、社会精英或者统治阶级的工具，因此国家并没有自己的利益或目标。在国家中心论的视野下，国家摆脱了对社会的附属性而获得了自身的独立性。正如斯考切波在《回归国家》中指出的:“作为拥有领土和人民控制权的一种组织，国家可以制定和追求自己的目标，而不是仅仅反映社会集团利益、阶级利益或社会的利益”。^[36] 这就是“国家自主性”。只有当国家能够提出这种独立的目标时，国家才有必要被看作一个重要的行为体。只有当国家能够有效追求自己的目标时，目标的独立性才会使国家在政治上成为重要的行为体。

在上述意义上，如果我们想使“国家自主性”成为社会科学研究中有效使用的概念，就需要回答三个问题:（1）什么是国家？（2）国家如何确定自己的目标？或者说，国家的目标和其他行为体的目标有什么不同？（3）国家如何达成自己的目标？换句话说，国家采用何种方式来促进自己目标的实现？虽然社会科学家、特别是政治学家大都同意国家自主性的概念对国家理论发展的意义，但在这三个问题上并没有达成共识。在20世纪70年代末、80年代初国家中心论兴起时，斯蒂芬·克拉斯纳、西达·斯考切波和埃里克·诺德林格分别从国家利益、强制组织和公共官员偏好来界定国家自主性，为国家理论的进一步发展提供了必要的概念基础。

一、以国家利益界定的国家自主性

斯蒂芬·克拉斯纳于1978年出版的《维护国家利益:原料投资与美国对外政策》中率先提出了以国家为中心的路径。由于克拉斯纳的主要研究领域是国际关系，他很容易从国家单一行为体的假定出发来考察国家在对外政策中的地位。但对外政策涉及国际政治和国内政治两个领域，而国内政治研究在当时仍然是社会中心论居于主导。克拉斯纳注意到，自由主义和工具马克思主义都是根据私人的压力和需求来解释公共政策，而官僚政治的视角也削弱了国家作为一个概念在分析上的有效性。这些路径实际上使“国家利益（national interest）”、“国家理由（reason of state）”这样的术语变得没有意义。克拉斯纳试图提出一种国家主义的路径来反击社会中心论对国家的否定。简单地说，“国家主义的范式将国家看作自主的行为体。国家所寻求的目标不能化约为私人欲求以某种方式的加总。这些目标可以恰当地称为国家利益。” ^[37]

在什么是国家的问题上，克拉斯纳并没有在政治哲学或者社会科学理论的意义上进行探讨，而是根据经验的观察来确定由谁来确定国家利益。实际上，克拉斯纳用“核心决策者”（central decision-maker）来代替国家。在分析美国对外政策时，克拉斯纳就将总统及其领导下的国务卿看作是最重要的国家行为体。根据国家利益的确定者，克拉斯纳将很多官僚机构从国家的概念中排除出去。至少在美国的对外政策领域，白宫和国务院是国家的轴心，而其他政府机构的行为是变化的，有时会促进普遍的利益，有时则促进特殊的社会利益和官僚利益。

克拉斯纳认为，国家的目标并非具体个人或集团欲望的简单加总，而是强调共同体的统一性，这就是“国家利益”。在对外政策分析中，国家利益可以从核心决策者的偏好中推导出来，但需要满足两个条件:（1）这些偏好并不总是使某个特定的阶级或者集团受益；（2）这些偏好持续了相当长的一段时期。国家行为体的决策会影响到整个共同体，但这并不意味着所有的公民都会以相同的方式受到影响。然而，如果存在政策收益，这些收益就不能总是集中在特定的集团或者阶级上；如果存在政策损失，那么这些损失也不能总是集中在特定的集团或者阶级上。而且，核心决策者的偏好不能只由他们个人的利益所决定，如果他们以国家利益的名义来决策的话。 ^[38]

在国家目标的达成上，克拉斯纳强调了国家克服国内抵制的能力取决于国家与社会的关系模式。克拉斯纳提出，国家力量的大小可以沿着由强到弱的连续谱而发生变化。弱国家是那些完全为压力集团所穿透的国家，强国家则是能够重新塑造社会与文化的国家。大多数国家在两者之间，即国家通常能保持对社会的某些自主性，但同时又不能对经济或文化体系施加迅速的、急剧的结构性转换。^[39]在资本主义市场经济国家，国家和社会之间具有三种理想类型的关系模式，如表2.1所示。第一，国家可以抵制社会压力，但不能改变私人行为体的行为。例如在经济事务中，国家决策者可以忽视大企业的请求，但不能使大企业服从那些促进国家目标的政策或者创造新的替代性制度。第二，国家能够抵制私人行为体的压力并且说服私人行为体服从促进国家利益的政策，但不能对国内环境进行结构性改变。在经济事务上，这些结构表现在控制经济活动的制度、部门间活动的分配和企业在部门内的特定位置。第三，国家有权力改变现存既有行为体的行为，而且可以在一段时期内改变社会结构自身。比如在经济领域中，国家可以创造国有企业这样的新行为体，或者可以通过贷款、减税和其他形式的支持来加强某些经济部门。 ^[40]

表2.1　国家和国内社会的相对权力

资料来源:Stephen Krasner，Defending the National Interest:Raw Materials Investment and U.S.Foreign Policy，New Jersey:Princeton University Press，1978，pp.56-57.

在美国这样相当分散的政治体系中，国家和社会的关系大致属于第二种关系模式。克拉斯纳提出，国家在这种关系模式下可以采取两种方式来缓和社会行为体的反对:第一，国家可以施加政治手段来改变私人的偏好，或者是实现私人行为体的分化。第二，如果决策由白宫或者国务院这样的中央机构制定，而不是由国会或者服务于具体利益集团的行政官员制定，核心决策者的偏好最有可能得到采纳和实施。^[41] 前一种方式可以称为“政治领导”（political leadership）方式，后一种方式称为“决策舞台”（policy-making arenas）方式。

二、以强制组织界定的国家自主性

与克拉斯纳的《维护国家利益》的影响主要限于政治学、特别是国际关系的学科范围不同，西达·斯考切波于1979年出版的《国家与社会革命》在政治学、社会学、比较史学等更广阔的社会科学领域中都产生了深刻的影响。斯考切波在《国家与社会革命》一书所提出的国家自主性问题在推动社会科学“回归国家”的范式转型上发挥了关键性的作用。因此，我们有必要详细审视斯考切波是如何界定国家自主性的。

在什么是国家的问题上，斯考切波将国家看作一套宏观结构。国家不仅仅是一个社会经济冲突展开战斗的场所，而是“一套以执行权威为首，并或多或少是由执行权威加以良性协调的行政、政策和军事组织。”^[42] 正如斯考切波本人所言明的，她的国家观受到了马克斯·韦伯的直接影响。^[43] 在韦伯的视角下，行政、法律、征收和强制机构是一切国家的核心所在。斯考切波由此强调，任何国家都要首先并主要是从社会中抽取资源以创设和支持这些强制组织和行政组织。尽管这些组织是在阶级分化的国内社会经济背景和国家间竞争的国际政治经济背景下建立起来的，并且只是整个政治体系的一个组成部分，但这些组织是国家权力的基础。

在国家如何确定自己目标的问题上，斯考切波强调了国家组织与支配阶级之间的竞争关系。作为一套自为的组织，国家具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和全体社会成员的利益等同或者融合。^[44] 首先，在从经济与社会中提取资源方面，国家必然会在一定程度上与支配阶级进行某种竞争。尽管国家在将被支配阶级束缚在社会和经济体系之内的问题上与支配阶级存在着广泛的共同利益，但国家在维持充分的物质秩序和政治和平方面的根本利益可能导致它对被支配阶级的需求作出让步，从而有可能与支配阶级之间发生冲突。其次，国家的自主性在很大程度上来自于国家在无政府状态的国际体系中生存的需要。斯考切波提出，地缘政治环境为国家创造了任务和机会。比如，在面临国外军事竞争或征服威胁的情况下，统治者可能会试图发起根本性的经济改革或者通过国家的干预来重新调整国家经济发展的进程。这样，国家具有对内和对外的两副面孔，从而内在地依赖于两个方面:其一是阶级分化的社会经济结构，其二是由国家构成的国际体系。正是由于国家居于国内社会经济结构和国际形势的交界面，国家具有了潜在的自主性。 ^[45]

在国家如何达成自己目标的问题上，斯考切波并没有试图给出一般性的回答。在她看来，国家行政组织和强制组织与支配阶级之间的冲突只是使国家具有了潜在的自主性，国家自主性的实际程度和后果只能从特定的政治系统和特定的国际环境的角度来分析和解释。这样，斯考切波把国家目标的达成问题主要当作经验问题。就国家自主性的理论阐述而言，“注意到国家具有潜在的自主性，并探测其可能会追求的独特利益就够了。”^[46] 但斯考切波实际上又为这个问题提供了初步的论述。一方面，政治正当性使社会中的大多数群体接受了国家的统治。在丧失了正当性的背景下，如果国家不能持续有效地应对现存的任务或者不能有效处理新的任务，就有可能发生剧烈的暴乱。但是，即使在严重丧失正当性之后，如果国家的强制组织还具有连贯性和有效性，它也能维持相当程度的稳定。因此，国家组织的结构和能力比政治正当性对国家而言更加重要。 ^[47]

三、以公共官员偏好界定的国家自主性

斯考切波在《国家与社会革命》一书中所分析的革命前的法国、俄国和中国，在内特尔为国家所确立的概念维度上大体属于“国家性”较强的政治体系。那么，在英国、美国这样“国家性”较弱的政治体系中，国家能否自主地行动呢？埃里克·诺德林格（Eric Nordlinger）在1981年出版的《民主国家的自主性》一书中对此给与了相当肯定的回答。 ^[48]诺德林格指出:“在阐释民主国家做什么和不做什么时，国家的偏好至少和公民社会的偏好同等重要；民主国家不仅经常自主，以至于它有序地循自己偏好行动，而且甚至当它的偏好与公民社会中最强势的各团体的要求存在分歧时，它也是如此显著地自主行动。” ^[49]

在马克斯·韦伯的影响下，诺德林格强调官僚制对国家构成的意义。国家，“是指所有那些占据公共职位的个体，他们凭借职位的授权或者自身授予的权力做出、执行对社会各部分都具有约束力的决定。” ^[50]这样，国家就是被授予社会决策制定权的个体，即公共官员组成的。这些公共官员不同于私人部门，因为这些官员的权威更具排他性和广泛性。

诺德林格用“国家偏好”一词来描述国家所追求的目标。由于国家包含了多个公共官员，国家偏好涉及公共官员诸偏好的加权平衡问题。诺德林格提出国家偏好的形成建立在下述因素之上:围绕某个议题站在不同立场上的官员数量、官员各自正式的权力大小、处理议题时的等级性和战略性位置以及他们处理问题时的信息量、专业性和人际处理技能。^[51] 这种加权集合而成的国家偏好与由私人偏好加权集合而成的社会偏好之间有可能一致，有可能不一致。

在国家如何达成自己目标的问题上，诺德林格强调了自主性权威行为的重要性:“国家在将其自身偏好转换为权威行为的范围以及公共政策服从公共官员资源加权偏好的平行四边形的程度，关系着国家的自主性。” ^[52]在国家偏好和社会偏好不同的关系下，诺德林格区分了三种类型的国家自主性。如图2.1的上半部分所示，类型一是国家和社会偏好存在分歧，公共官员既没有被迫将社会偏好成功转换为公共政策，也没有被社会制裁所阻吓而不按自身利益行事。类型二则包含了一个时间维度，国家偏好与社会偏好最初是有分歧的，但公共官员随后有意转变社会偏好以使其与国家偏好相一致，再将他们之间无分歧的偏好转变为公共政策。类型三则是国家偏好和社会偏好是无分歧的，此时公共官员们总是将他们自己的偏好转换为政府行为，以至使其偏好至少与社会偏好在解释政府行为上具有同样的重要性。^[53] 在类型一和类型二的自主性的情况下，公共官员会周期性利用他们自主改善的能力和机会来对施加在他们身上的社会束缚进行某种阻止、抵消、改编、抗拒或者克服。

资料来源:埃里克·诺德林格:《民主国家的自主性》，孙荣飞等译，江苏人民出版社2010年版，第25页。

图2.1　国家权威性行为的解释

作为国家理论的重要代表人物，克拉斯纳、斯考切波和诺德林格在他们发表时间相当接近的著作中为国家自主性的概念化做出了原创性的贡献。首先，三位学者都强调国家具有不同于社会的独立目标，国家不能当作社会的附属物，因此国家作为一个主要概念变量应该回归到社会科学中的中心位置。其次，三位学者将国家带回来的同时并没有将社会踢出去，他们都是在分析国家与社会关系的基础上来探索国家的自主性。再次，三位学者不仅强调了国家在目标确定上的独立性，而且在不同程度上也都关注到国家能否实现其目标。最后，三位学者都认为国家自主性不是固定不变的，既可能获得也可能丧失，既可能增加也可能减少。但是，由于在专业领域、研究方法和核心的研究问题上的差异，他们为国家自主性的概念化提供了相当不同的进路。表2.2反映了三位学者在界定国家自主性上的差异。

表2.2　界定国家自主性的三种进路

由于上述进路上的差异，三位学者在共同批判社会中心论的同时，彼此之间也就如何界定国家自主性展开了争论。克拉斯纳以核心决策者来界定国家自主性的进路受到了诺德林格和斯考切波的批评。诺德林格认为克拉斯纳关于国家的定义过于狭窄。如果将国家界定为“核心决策者”，那么这种理解就会产生令人奇怪的变化，“既基于不同的制度安排而覆盖全国，又因问题涉及不同的核心决策者而不能覆盖全国”。^[54] 更重要的是，那些持有与国家利益不一致的偏好的官员，其行动与私人行为体有显著区别，但被克拉斯纳从“国家”的概念中剔除，从而被置于概念上的无人地带。^[55] 斯考切波则认为克拉斯纳没有细致分析核心决策者是如何绝缘于社会压力的，特别是没有分析“是否由于国家机构不同的组织特征导致了（这些机构对社会）或多或少的绝缘性。” ^[56]

诺德林格以公共官员的偏好来界定国家自主性的进路也受到了斯考切波和克拉斯纳的批评。在斯考切波看来，韦伯的国家概念要求必须将国家视作比“政府”更宽广的概念，必须包含“持续的行政、法律、官僚和强制体系”。^[57] 诺德林格将国家的概念转换为公共官员的集合，实际上将国家等同于“政府”，从而舍弃了韦伯国家概念的精髓。斯考切波还认为，如果按照诺德林格关于公共官员偏好的定义，即将公共官员看作和选民、经济精英和利益集团一样有自己的欲求以及相关的政治资源，那么官员只不过被给予了“和多元主义视野下‘政治过程’中所有行为体相同的身份。”^[58] 克拉斯纳也认为诺德林格的观点与多元主义没有性质上的差异。一方面，诺德林格虽然强调了国家的作用，但仍描绘了一个原子化的政治行为体所构成的世界。另一方面，虽然诺德林格已注意到强国家比弱国家更容易改变偏好，公共官员的内在权力也会受到宪法规则的限制，但是他并没有给予这样的制度约束以足够的重视。 ^[59]