分配问题与否决困境之间有什么样的联系

第一节　分配问题与否决困境

对价值的权威性分配是政治生活的核心。哈罗德·拉斯维尔就曾指出，政治的本质就是“谁得到什么？何时和如何得到”。^[4] 在理性主义的假设下，国内政治中的不同的行为体都会以不同的方式来追求自身利益的最大化。这些行为体既可以按照阶级、行业等单位来划分，也可以根据地区、社团、公司、机构等方面的差异来划分。尽管这些行为体具有一定的共同利益，他们也会为收益如何分配而相互竞争。博弈论中经典的“情侣战”以简单的22矩阵显示了这种协调型（coordination）博弈的报偿结构。如图3.1所示，协调型博弈有两个均衡结果，每一个都是其中一方最希望出现的。主要困境在于哪一种均衡结果能胜出。^[5] 当这些行为体都具有很强的偏好强度时，利益的分配就成为这些行为体战略互动的核心。

图3.1　协调型博弈

作为公共权威的载体，国家行为体所制定的公共政策具有重要的分配涵义。正如亚当·普沃斯基（Adam Przeworski）所指出的:“几乎所有的利益结构都包含着合作和冲突，但公共决策总是承载着分配效应。即使号称普世主义的立法，也会对拥有不同资源和财富的人产生不同的影响。”^[6] 一些非国家行为体会从公共政策中受益，另一些非国家行为体会从公共政策中受损。国际政治经济学理论已具体解释了贸易政策、汇率政策、对外直接投资政策等各种对外经济政策对国内不同行为体收益分配的影响。^[7] 比如在贸易问题上，充裕要素所有者、出口部门、大企业会从自由贸易政策中受益，从贸易保护政策中受损，而稀缺要素所有者、进口竞争部门和小企业会从贸易保护政策中受益，从自由贸易政策中受损。再如在汇率问题上，可贸易部门的生产者会从货币贬值中受益，而不可贸易部门商品与服务的生产者、国际交易商和投资者会从货币贬值中受损。比较政治经济学理论则解释了财政政策、利率政策、税收政策等国内经济政策的分配效应。^[8] 例如在财政问题上，低收入者从扩张性财政政策中受益，从紧缩性财政政策中受损，而高收入者从紧缩性财政政策中受益，从扩张性财政政策中受损。此外，其他一些社会科学理论还揭示了安全政策、人权政策、社会政策、环境政策等非经济政策也具有一定的分配效应。

马克斯·韦伯在《经济与社会》中提出，“政治就是争取分享权利或者争取对权力分配施加影响，不管是国家之间的权力分配也好，也不管是国家所包括的人的群体之间的权力分配也好”。^[9] 作为独立的行为体，国家行为体拥有自己的政策偏好。当某些非国家行为体的偏好与国家行为体的偏好不同时，如果国家行为体力图将其偏好转换成公共政策，这些非国家行为体就会反对或者抵制该项公共政策。但在这种情况下，并非所有与国家行为体偏好不同的非国家行为体都会削弱国家行为体将其偏好转换成公共政策的能力。只有在这些非国家行为体本身在政治制度中成为“否决者”（veto players），或者否决者具有和这些非国家行为体一样的偏好时，分配问题才会削弱国家自主性。

在政治体系中，国家的核心决策者往往作为公共政策的发起者。没有国家核心决策者的同意，公共政策不可能制定和实施。但即使核心决策者发起一项公共政策，公共政策也并不一定得到采纳。政治决策需要决策链上几个点的协商一致。艾伦·伊默格特（Ellen Immergut）将这些点称为“否决点”（veto points）。简单地说，如果国家行为体试图推进某项公共政策，就必须获得其他否决点的同意；当国家行为体没有获得其他否决点的同意时，公共政策将受到阻碍。在自由民主政体中，“否决并不是随意的。否决可以根据这些舞台上的政党构成与从一个舞台向下一个舞台转换决策的规则来作出预测。”^[10] 首先，宪法条款通过确立选举产生的代表之间的分权这样的程序规则来创造否决的机会。正式的规则，比如行政机构和立法机构之间的分权以及立法机构的两院制决定了法律制定所要求的决策点的数目和位置，也就是潜在否决点的数目和位置。其次，否决的机会也会受到选举结果和政党制度的特点的影响。政治权力取决于选票，而选票则分布在组织化的政治体系中。这样，“这些直接的政治和制度因素产生了决策的复杂逻辑，为政治领导人和利益集团提供了不同的机会与限制。” ^[11]

通过否决点的概念，伊默格特在一般的意义上说明了宪法规则和选举结果对政治决策的影响。正是这些否决的具体机制决定了政治家或者投票者是否有权批准或者阻止政策倡议。但有意思的是，伊默格特认为，否决点并非物质实体，而是在决策过程的逻辑中产生的战略不确定性。^[12] 显然，和许多历史制度主义者一样，伊默格特将行为体与结构混为一谈。无论是议会议员还是全民公决中的选民，都是具有目标导向的行为体。这些行为体会在参与政策过程中进行战略计算，并根据制度上的位置来阻止他们反对的政策。在这个意义上，以乔治·泽比利斯为代表的理性选择制度主义者把这些对改变现状而言其同意是必不可少的行为体称为“否决者”。没有否决者的同意，现状就无法或难以改变。泽比利斯进一步将否决者分为两类:一类是由国家宪法产生的，可以称之为“宪法否决者”。比如根据美国宪法，立法实施要求总统、参议院与众议院的同意，因此这三个行为体就是否决者。另一类是在政治博弈中产生的，泽比利斯将其称为“政党否决者”。比如立法要在美国众议院获得通过，往往需要该院多数党的支持。在这种情况下，众议院的多数党是政党否决者。再如，立法要在意大利议会两院获得通过，往往需要组成联合政府中的各个政党的一致同意，因此这些政党都是否决者。 ^[13]

值得注意的是，上述多元的“宪法否决者”和“政党否决者”都是在宪法规则和竞争性选举下产生的。那么，在缺乏宪政传统和竞争性选举的威权政体中，是否也存在两个或者两个以上的否决者呢？在自由民主政体下，决策过程相对透明，包括新闻记者和政治学家这样的外部观察者更容易了解决策过程。但是，“透明度高并不必然意味着多个否决者，透明度低也并不意味着只有一个否决者。”^[14] 在威权政体中，势力强大的军队、大资本集团、地主、政党组织等也可能非正式地参与决策制定。^[15] 凯伦·如默（Karen Remmer）对拉美军人政权的研究发现，尽管不同的军人政权具有不同的决策结构，但在其中的一些政权中，一个人负责作出政治决策，而其他人则被赋予了否决的权力。^[16] 珍妮弗·甘地（Jennifer Gandhi）和亚当·普沃斯基解释了政治制度为何在威权政体下仍会对统治者形成一定的约束。在他们看来，威权国家的统治者可能需要合作，也可能担心来自社会不同部分的威胁。共享政治报酬和作出政策妥协可以诱导合作并减少威胁。在这些国家，“领导人如果需要更多的合作并面临更大的威胁，就必须在报酬和政策上作出更广泛的让步。虽然政治报酬可以由统治者直接分配，但是政策妥协需要一定的制度框架，比如立法机构。”^[17] 统治者以外的社会精英以及在社会中势力强大的集团在就会运用这些制度来推动自己偏好的实现。比如，约旦的侯赛因国王为了获得穆斯林兄弟会对政权的支持，允许这个相对温和的伊斯兰团体参加立法机构来影响教育政策与社会政策。^[18]这样，便利于政策妥协的制度就有可能产生违背统治者政策偏好的结果。

这样，无论是在自由民主政体下还是在威权政体下，都有可能出现两个或两个以上的否决者。否决者的地位并不完全取决于国家的政权类型。在这个意义上，否决者和政权类型是两个不同的概念。正如爱德华·曼斯菲尔德（Edward D.Mansfield）和海伦·米尔纳指出的:“否决者在所有形式的政体中都存在。即使在非民主国家中，国内政治也很少是只有单一决策者的、对领导人没有限制的纯粹等级制。具有不同偏好的国内集团如果掌握否决权，就会为影响政策而相互竞争，即使专制统治者在政策制定和保住权位时也依赖这些集团。”^[19] 因此，民主/威权的二分法并没有限制否决者的概念在政治制度分析中的普遍适用性。

由于否决者是在决策链上出现的，因此对否决者的考察应该着眼于具体政策领域的制度结构。实际上，关于议题领域和国家特征相对重要性的争论是政治学中的一个重要焦点。一派学者主张国家特点的差异（大国与小国、民主国家与威权国家、发达国家与发展中国家等）导致了政策差异；另一派学者则强调，重要的差异与其说存在于不同类型的国家之间，不如说存在于不同的议题领域之间。^[20] 比如在对外政策的问题上，威廉姆·齐默尔曼（William Zimmerman）指出:“在某个国家中，不同的议题领域中政策过程之间的差异，……和在某个权力舞台上国家之间的对外政策过程之间的差异一样大。”^[21] 对于这场争论，海伦·米尔纳认为:“国家政治制度设定了国内博弈得以展开的基本参数，但是在这些参数下的博弈也可能极为不同。所考察的特定议题决定了偏好结构，并塑造了应采用何种批准制度的争论。”^[22] 因此，我们虽然并不否认否决者与国家政权类型的相关性，但更关注具体政策领域中否决者的影响。

当否决者的数目为两个或两个以上时，如果国家行为体意图推动公共政策的变革，其他否决者扮演了变革批准者的角色。此时，国家行为体提出的公共政策倡议就有可能受到其他否决者的阻碍。这些否决者是否实际上阻止国家行为体的政策，将取决于他们的偏好与国家偏好的关系。国家行为体与否决者之间的距离越远，否决者越有可能阻止国家行为体力图推动的公共政策。我们在此借用泽比利斯的圆形无差异曲线来说明否决者的政策偏好之间的关系。如图3.2所示，否决者为圆心1所代表。P、X、Y、Z四个点分别在不同的位置上。对否决者来说，X和Y之间无差异，但P优于X和Y，P、X、Y都优于Z。

资料来源:George Tsebelis，Veto Players:How Political Institutions Work，Princeton:Princeton University Press，2002，pp.19-20.

图3.2　否决者的圆形无差异曲线

根据泽比利斯的观点，否决者的数目会影响公共政策变革的可能性。“现状赢集”（winset of the status quo），是指战胜现状的一组结果。如果现状是当前政策的话，“现状赢集”就是能够取代现有政策的一组政策。^[23] 如果“现状赢集”存在，否决者的增加会缩小“现状赢集”的范围或者使其保持不变。^[24] 其他学者则提出，否决者的数目固然重要，但否决点的性质也很重要。^[25] 如果否决者是“自我指向性”（self-referencing）的，现状将更难改变。保罗·皮尔森（Paul Pierson）指出:“并不是所有的否决点是自我指向性的，仅仅涉及某些特定类型的改革时这些否决点才是自我指向的”。^[26]综合相关的文献，我们可以提出如下推论。首先，如果否决者的数目越多，“现状赢集”的范围就越小，国家将自身偏好转换成公共政策的可能性就越小。比如，在德国、美国等联邦制国家，政治决策除了要有直接代表全国不同选区的选民的下院（众议院）批准外，还需要通过在法理上代表联邦各组成单位的上院（参议院）通过，从而增加了改变现状政策的难度。其次，如果否决者的自我指向性越强，国家将自身偏好转换成公共政策的可能性就越小。比如，涉及宪法修改的公共政策变革就更难以推动，因为修宪比一般的立法所要求的程序更多，门槛更高。美国的枪支控制在联邦法律层次上无法实现就是一个典型的例子。

无论是否决者的数目还是否决者的性质，都是制度结构规定的。比如美国总统对外派兵只需要寻求参议院的同意而不必寻求众议院的同意，这样众议院此时就不是一个否决者。但美国总统对内征税只需要寻求众议院的同意而不必寻求参议院的同意，这样参议院此时就不是一个否决者。简单来说，如果一个政策领域在制度设计上具有更多的分权特点，无论这种分权体现在否决者的数目还是性质上，国家自主性就会遇到更大的否决困境。