国际制度与国内政治理论发现与案例总结

第一节　理论发现与案例总结

随着国际制度研究与国际政治经济学的发展，国际制度与国内政治的关联性已经成为政治学家，特别是国际关系学者理论与实证研究的焦点之一。近二十年来，建构主义者和理性主义者分别为探索国际制度与国内政治的互动提供了多种理论模型，极大地推动了国际—国内互动研究的进步。作为反映学术前沿问题的学科指南，新世纪以来英语世界中已出版的两本《国际关系手册》都在相关的章节中展望或回顾了国际制度与国内政治的有关研究状况。在2002年版的《国际关系手册》中，贝思·西蒙斯和利萨·马丁认为国际制度与国内政治的连接是国际组织与制度研究的未来研究方向之一。^[1] 在2010年版的《牛津国际关系手册》中，阿瑟·斯坦（Arthur Stein）则将国际制度的国内根源和国内后果作为新自由制度主义国际关系理论最为重要的研究议程之一。^[2] 汉语世界中，苏长和在近年发表的《国际制度分析的发展与反思》中也提出:“当前的国际制度研究正在经历一个纲领性的转换，也即从对国际制度的研究转向国际制度与国内制度互动研究。”^[3] 在他看来，国际制度与国内政治的关系不仅是第三波国际组织研究的重心，而且对国际政治理论和比较政治研究的发展也具有重要的意义。

毫无疑问，国际制度与国内政治的互动研究在近年来已经取得了重要的进展，形成了相当可观的知识积累。但由于跨层次研究本身所具有的难度，也由于理论和方法论上的局限，这一领域的研究仍需要进一步的完善。正如阿瑟·斯坦指出的:“国内政治与国际制度的关系是个重要的问题，需要我们的进一步探索。随着国内社会中国际影响的增加，也随着对主权增加了的约束与国内政治的互动，国内政治与国际制度的关系会不断演化。”^[4] 鉴于这一问题的重要性，本书在对既有文献进行批判和反思的基础上建立了一个国际制度增强国家自主性的理论框架。

根据本书对国家自主性的重新概念化，国家自主性是国家行为体所制定的公共政策与其自身的偏好之间的一致程度。在纯粹的国内制度结构下，国家行为体在和非国家行为体的互动中可能会面临三种自主性的困境，即否决困境、承诺困境和动员困境。如果国家行为体意图推动公共政策的变革，而国内其他否决行为体与国家偏好不一致，公共政策的变革就会受到其他否决者的阻碍。如果非国家行为体和国家行为体之间利益不完全一致，而政策将在一段时期内被连续选择，国家行为体就无法为其长期的利益而向非国家行为体做出可信的承诺。如果国家行为体的偏好与某些非国家行为体的偏好一致，而这些非国家行为体难以采取有效的集体行动，国家行为体将无法获得来自这些行为体的政治支持。在这三种困境中，“结构—诱致均衡”使国家难以实现其最优化的政策选择，即限制了国家的自主性。

通过与国内制度的连接，国际制度可以改变上述的既有均衡，使其朝着增强国家自主性的方向演变。在否决困境中，国际制度可以通过以下因果机制来增强国家自主性:第一，国家行为体在参与国际谈判和国际组织上拥有倡议权，从而在议程设定上获得了对其他否决者的先发优势（机制1-1）；第二，国际制度扩大了国家行为体和其他否决者之间的信息不对称，使国家行为体可以在国内政治中通过对信息的操纵来克服其他否决者的反对（机制1-2）；第三，国际制度可以对成员国产生社会影响，从而使国家行为体在达成与国际规则或规范相符的偏好时掌握了更多的政治资源来克服其他否决者的反对（机制1-3）。在承诺困境中，国际制度可以通过以下因果机制来增强国家自主性:第一，通过回报战略的制度化，国际制度对违约行为施加了成本，限制了国家行为体的政策选择范围（机制2-1）；第二，国家行为体可以通过授权给国际制度来限制自己的法定政治权力，从而捆住自己的手（机制2-2）；第三，通过扩大专用性资产和诱导互补性制度，国际制度对国家行为体的约束具有持久性（机制2-3）。在动员困境中，国际制度可以通过以下因果机制来增强国家自主性:第一，国际制度使某些与国家行为体偏好一致的非国家行为体形成了一定的集体身份认同，在此基础上它们可以协调彼此的行动（机制3-1）；第二，通过条约批准、国内立法转化等方式，国际制度为与其规则或规范相符的国内集体行动提供了更多的法律工具（机制3-2）；第三，通过制度化的议题联系，国际制度为与国家偏好一致的国内集体行动提供了更多的政治机遇（机制3-3）。

正如亚历山大·乔治和安德鲁·巴尼特指出的，过程追踪对于理论发展和理论检验具有很多优点，特别是在分析因果机制时非常有用。^[5] 本书在四个案例研究中都采用了过程追踪的方法来展示这些因果机制的运作。如表1所示，我们用“”来表示该案例研究中所充分确认或基本确认的因果机制。

表1　案例研究中展示的因果机制

在美国贸易政治和德国货币政治两个案例研究中，我们可以发现与权力再分配相关的因果机制的运作。第一，美国总统拥有发起乌拉圭回合谈判和向世界贸易组织争端解决机构提出申诉的权力，德国联邦政府在欧洲货币合作中也拥有倡议权（机制1-1）；第二，德国总理在欧洲货币合作中规避了联邦银行的参与而秘密推进其计划（机制1-2）；第三，美国总统运用世界贸易组织的遵约要求来反对国会的各种保护主义立法，德国总理则将货币合作与欧洲联合的前景联系在一起以迫使联邦银行屈服（机制1-3）。通过这些因果机制，美国总统和德国总理分别克服了来自国会和联邦银行的反对，实现了自己的政策偏好。

在中国国有企业改革的案例研究中，我们可以发现与承诺可信性相关的因果机制的运作。第一，世界贸易组织通过其分散的实施机制可以向违约国施加违反承诺的成本，而中国在加入世界贸易组织的法律文件中关于市场准入的承诺和关于规则的承诺都涉及国有企业的预算约束问题（机制2-1）；第二，世界贸易组织集中的争端解决机制对中国具有强制性和约束力，中国在磋商解决或专家组及上诉机构作出裁决后调整了与世界贸易组织规则不符的国内法律、法规、规章和其他政策措施（机制2-2）；第三，中国政府在加入世界贸易组织后对世界贸易组织规则进行了国内立法的转化，并新组建了商务部和国务院国有资产管理委员会等机构（机制2-3）。通过这些因果机制，中国政府限制了自己政策选择的范围，增强了政策承诺的可信性。

在美国贸易政治和中国劳工政治两个案例研究中，我们可以发现与政治动员相关的因果机制的运作。第一，中国正在推进的集体协商和工会组建为工人的集体权利提供了一种想象的空间和协调的平台（机制3-1）；第二，随着越来越多的工人“以法律为武器”，中国劳资冲突的解决走向了更高程度的法律化（机制3-2）；第三，世界贸易组织所授权的制裁使美国总统更有可能动员亲自由化的利益集团，从而向国会施加压力以改变其保护主义立法（机制3-3）。通过这些因果机制，美国总统和中国中央政府分别使原来难以产生集体行动的亲自由化集团和工人在其控制的范围内动员起来。

基于国家自主性困境的成因，本书也探讨了触发这些因果机制的初始条件。我们反对民主/威权的二分法，认为自由民主政体在某些政策领域中也可能是高度集权的，而威权政体在某些政策领域中也可能是高度分权的。因此，本书根据具体政策领域中制度设计的特点来确定国家行为体选择其战略的国内制度情境。如果一个政策领域在制度设计上具有更多的分权特点，无论这种分权体现在否决者的数目还是性质上，国家自主性就会遇到更大的否决困境。正是在这种情况下，国家行为体期望通过国际制度来重新分配权力。如果一个政策领域在制度设计上具有更多的集权特点，国家自主性就会遇到更大的承诺困境，国际制度就可以发挥承诺工具的作用。此外，只有一个政策领域在制度设计上具有更多的分权特点，国家行为体才有必要通过有效的政治动员来“党同伐异”，国际制度才能展示其作为国家动员工具的作用。

在案例研究中，过程追踪也便于推断和检验因果机制发生作用的前提条件。正如斯蒂芬·范·埃弗拉（Stephen Van Evera）所说的:“这一过程将留下前提条件的痕迹:行为体可能会谈到这些条件的重要性，并且这些事件也会在前后相接的事件序列中而先后发生。”^[6] 在关于美国贸易政治的案例研究中，我们突出了国会和总统共享贸易政策领导权的“1934年体制”。正如美国财政部长詹姆斯·贝克和贸易代表威廉·布罗克的讲话所表示的，总统的贸易政策偏好与国会的贸易政策偏好在20世纪80年代形成了显著的差异。正是在这个背景下，总统决定进一步推动国际贸易体系的法律化。在关于德国货币政治的案例研究中，我们从法律结构、决策程序和社会文化上说明了德国联邦银行相对于联邦政府的高度独立性。联邦总理阿登纳的“断头台”讲演以戏剧性的方式展示了这种分权结构的根深蒂固。这样，后来的施密特总理和科尔总理只能充分利用欧洲一体化机制带来的优先权和自由度来超越联邦银行对政府政策目标的反对。在中国国有企业改革的案例中，我们重点揭示了20世纪80年代邓小平与陈云对中央经济政策制定权的分享关系和90年代朱基在经济决策中的核心作用。否决者的数目在中央决策过程中的减少意味着中国政府的经济决策机制更加集权，从而使国有企业改革中政策承诺可信性的问题变得突出起来。在中国劳工政治的案例中，我们也展示了“地方政府法团主义”发展模式下中央和地方之间的分权结构对劳资关系失衡的影响。从中共中央的有关文件和胡锦涛总书记的相关批示中可以看到，正是为了维护社会稳定和实现经济的可持续增长，中央政府加大了对劳工权益的保护。通过清晰地展示前提条件，我们在这些案例中就可以对导致国内结果出现的因果过程向前追溯，并从前后关系中找到国家行为体对国际制度加以工具性运用的具体原因。