第二节 文献综述
一、国外有关研究文献综述
国外对政府应急管理的研究通常是在危机管理和应急管理理论的范畴下进行的。“危机”一词最初是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的那种状态。后来这个词的含义不断扩展，适用的对象也不断扩大，1972年，危机研究先驱赫尔曼给危机下了个经典的定义：危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，在这种形势下，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。1989年，荷兰莱登大学专家罗森塔尔在《处理危机：灾难、暴乱和恐怖主义的管理》一书中指出，赫尔曼的定义过于狭窄。罗森塔尔认为，危机是一种严重威胁社会系统基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势下，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出关键性决策。
在众多的危机管理阶段划分理论中，最为流行并获得广泛认同的危机管理阶段理论有三种。第一种是1986年斯蒂文·芬克提出的四阶段划分理论，他认为危机管理的第一阶段为征兆期，即表示有迹象显示有潜在的危机可能发生；第二阶段为发作期，即表示具有伤害性的事件已经发生并引起危机；第三阶段为延续期，即表示危机的影响持续，同时也是努力消除危机的过程；第四阶段为痊愈期，即表示危机事件已经完全解决。第二种是奥古斯丁提出的六阶段划分理论，该理论认为：第一阶段为危机的避免阶段；第二阶段为危机管理的准备阶段；第三阶段为危机的确认阶段；第四阶段为危机的控制阶段；第五阶段为危机的解决阶段；第六阶段为危机中获利阶段。第三种是罗伯特·希特提出的四阶段划分理论，该理论认为，危机管理包括危机缩减、危机预备、危机反应、危机恢复四阶段。
西方发达国家在第二次世界大战后就十分重视突发公共事件方面的研究，最初西方对突发事件的研究主要集中在政治领域，后来美国成立了联邦紧急事务管理局，开始在公共管理领域开展相关研究。20世纪60年代到80年代，这一阶段的主要目标是处理国际危机和国内突发公共事件，有大量影响深远的学术成果发表，由于古巴导弹危机、水门事件等事情的出现，西方学术界对公共安全的研究出现了第一次高潮。新西兰在1965年制定了《重大灾难中政府的行动》的预案，最早确定了由政府承担在重大灾难中的管理责任。如赫尔曼的《国际危机》、史蒂芬·菲克的《危机管理——对付突发事件的计划》、罗森塔尔等的《处理危机：灾害、暴乱及恐怖主义管理》和科塞的《社会冲突的功能》等，其中，史蒂芬·菲克比较系统地阐述了突发事件应急管理的基本理论，提出按照突发公共事件的发展过程，将应急管理划分成四个阶段：针对每个阶段突发公共事件的不同特点，还对各个阶段的应急管理的具体内容都进行了详细的阐述，形成了危机管理的基本理论体系。
同时，政府开展了积极的行动，以美国政府为例，政府整合了与突发公共事件应急管理有关的机构，1979年，美国总统卡特发布行政命令，正式组建联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA），FEMA的建立，全面负责突发公共事件的预测、预防及应对，标志着美国具有专职机构、专职人员、从事专门的公共安全应急管理的新行业的诞生。同时，伴随着该局职责的履行以及日益完善和系统化，公共安全应急管理学科也出现了。
早在20世纪70年代，重大事故应急系统就受到了国际社会的普遍重视，早期西方学者对公共安全的研究主要集中在自然灾害方面，没有形成一门独立的学科。从20世纪80年代开始，公共安全应急管理在西方国家成为一种学科，越来越多的专家和学者开始研究公共安全应急管理的基本理论和方法，从政府、组织和个人的各个层面，以及法律、制度等机制建设，开始了日益广泛的研究。
20世纪90年代以后，西方对突发公共事件应急管理的研究继续深入，学者们从不同的视角对突发公共事件的应急管理加以研究，如对干预与预防的研究等。罗伯特·希斯对突发事件的动态过程进行了研究。联合国开始在国际、地区、国家和城市层面上提高对灾害预警和应急管理的认识，并将1990—2000年宣布为国际减灾十年。
20世纪80年代，美国联邦紧急事态管理局成立以后，危机管理的研究领域才从私人部门领域拓展到公共部门危机管理领域。21世纪以来，由于全球恐怖事件的不断增多，应急问题层出不穷。应急管理也从传统的应付自然灾害，逐步扩展到了对人为灾害的控制。这一点在发达国家尤其明显。西方国家的法案如美国2000年的《灾难减除法》（Disaster Mitigation Act），即修正的斯塔福法（Stafford Act），以及美国联邦紧急事态管理局、澳大利亚的紧急事态管理局、新西兰民防部等机构公布的对紧急事态的定义。
2001年9月11日，纽约市遭受恐怖袭击，在这次事件之后，学术界在应急管理方面出现了很多新的研究成果。“9·11”事件后，美国加大对应急管理的研究，提出了很多应急救援管理的新观点，出台了一系列新措施，成立了以白宫地下掩体为工作地点的“总统紧急应变行动中心”，对中央情报局、FBI、移民局等部门进行改组，成立了国土安全部。“9·11”事件后，美国在全国几乎每个城市都建立了研究机构，大幅扩大了研究队伍，对世界上的各种疾病和城市灾害进行研究。西方国家的城市应急管理研究具有研究力量强大、资金充裕、前瞻性强等特点。
在突发公共事件应急管理体制方面，目前涉及的理论研究不多，大部分侧重于实践领域的研究。许多国家都设立了专门的研究机构，如美国兰德公司、英国伦敦国际战略研究所、日本野村综合研究所等。日本是较早研究城市应急管理的国家，阪神大地震后，加大了对城市应急管理研究。2001年日本设立了由首相直接任命的危机管理总监，改变了各省厅各自为政的管理方式。日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。
二、国内有关研究文献综述
当前学术界对于应急管理体制的研究主要侧重于实践领域的研究，多数集中于两个方面：一是介绍国外应急管理体制的经验；二是结合中国应急管理体制建设实践进行经验总结。在对国外应急管理研究方面，由于美国的国土面积与面临的国内城市局势与中国较为接近，且美国在长期的历史实践中形成了很多先进的应急管理措施，因此，大部分学者侧重于对美国应急管理的分析。夏保成《美国公共安全应急管理导论》对公共安全应急管理的发展历史进行了概述。郭太生从美国联邦政府、州和地方政府不同层面分析美国国家应急管理体系的设计。王宏伟对美国应急管理发展和演变的研究，以及通过对中美国家应急管理机制的对比分析，李志祥探讨美国国家应急机制建设中可借鉴的经验。此外，也有对俄罗斯及日本应急管理模式的研究。在国外应急管理模式研究中，比较系统全面的是赵成根《国外大城市危机管理模式研究》，该书综合分析了西方发达国家大城市全政府、全社会型综合危机管理系统的基本结构和运行状况，分别描述分析了美国、加拿大、日本、德国、英国等十大城市危机管理组织机制及其运行情况。并在此基础上，以案例分析的方式研究了在应对“9·11”恐怖袭击事件、北美地区大停电等五大典型危机事件过程中，各国大城市危机应急机制的运行状况和经验教训。这是国内第一次系统地研究西方国家大城市的危机管理机制及其运行状况。
在国内应急管理体制方面，众多学者针对政府危机应对和管理中存在的问题，从不同侧面进行了研究。在借鉴国外政府应急管理体制经验的基础上，提出了许多建设性的策略和建议。
第一类是以公共治理理论为支撑，从信息公开、加强社会合作等方面提出政府公共危机管理体制革新。公共危机治理理论（刘霞，2006）认为：政府应该采用一种整体和全盘的方式，重新整合政府组织内部以及社会中先前的那些支离破碎的部分在公共危机管理中的功能与效用，并将其嵌入到公民社会之中，实现从传统单一的强势国家、政府单一治理主体向多元的社会共同治理网络的转变，从而构建起公民个体—社会群体—政府部门—整个国家一体化，点、线、面相结合的动态性、柔性化的公共危机管理系统。
刘琍认为政府要做好重大危机处理中的信息掌控与公示工作，必须要走出危机管理中全能政府独治主义和行政信息专属保密的误区。以危机信息的及时公开来广泛动员社会力量甚至通过国际社会的援助与合作，来实现危机的救治与善后。以完善的法律法规及危机管理制度作为危机及其行政信息公开的支撑和保障。同时，政府还应把危机信息是否能够及时、真实发布，作为公共行政系统反应灵敏与迟钝和办事效能高低的一个标志。王茂涛认为政府应严格执行政府官员问责制，完善人事体制，确立公共服务型政府和以人为本的政府理念。王满仓从政府治理角度出发，认为从建立柔性化政府、学习型政府和信息化、开放式政府三方面提高应对危机的能力，以实现政府公共治理再造。王光提出要加强政府与社会合作，建立多方合作、分权自治、多中心的政府应急管理机制，形成政府与社会共同承担危机后果的权责体系。
第二类是对城市应急管理系统的结构梳理，王文良、毛松柏对目前我国城市应急管理系统模式进行了总结归纳：（1）“综合性应急管理系统＋各专业应急处理系统”；（2）“应急指挥系统（常设）＋各专业应急处理系统”；（3）“应急指挥系统＋综合性应急管理系统＋各专业应急处理系统”。
夏琼提出建立多层面应急管理结构的设想，根据不同危机状况，选择不同层次的应急管理系统。同时，明确应急管理中心的职责是整合资金和物资设备资源、人力资源、信息资源。
第三类是通过对城市应急管理现状的分析，研究目前城市应急管理体制方面存在的问题，提出加强应急管理工作的思考。刘霞提出了强化我国公共危机管理的对策措施，强调了明确政府在公共危机管理中的责任，进一步完善公共危机管理领导体制。从实际出发，认为要重新整合各级政府和不同政府部门的应急管理职能和相互关系，构建责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理体制。
滕五晓《公共安全应急管理中地方政府的责任及其作用》通过案例分析的方式，揭示地方政府在突发公共事件面前应该如何应对。
万军认为传统的应急管理体制在应急管理的过程中，权限不清，责任不明，很容易造成在实际的管理活动中各自为战、画地为牢，各个相关的职能部门之间推诿扯皮、贻误战机、耽误大局。同时，应急管理中的政府动员能力很强，但社会动员能力相对不足。并对未来中国政府应急管理模式提出了设想：行政机关由应急管理的主体力量逐渐淡化为主导力量，调动全社会的力量提高应急管理效率。公民社会组织应该成为应急管理中的主力军。同时，应将应急管理与常态管理有机地结合起来，寓应急管理于常态管理之中，居安思危、常抓不懈。
王郅强提出要尽快建立常设性应急管理综合协调部门，并健全政府信息公开制度。
段晓竣认为缺乏统一权威的应急处置协调机构，缺乏灵敏高效运作的应急系统，建议建立高效统一的应急管理综合协调机构。
李竹林提出要设立高规格的应急管理机构，组建高素质的应急管理干部队伍。
刘士驻通过对国内外城市应急管理体系的对比分析，对我国目前城市应急管理工作存在的问题进行了分析，认为应急救援力量分散，应急指挥职能交叉；应急救援管理薄弱，应急救援反应迟缓等，并在此基础上提出了建立中国特色城市应急联动系统的建议。
吴宗之对应急预案的分级、分类体系进行了总结和分析。周学武等从决策角度研究突发事件应急机制角度对突发公共事件管理静态系统和事件发展各个阶段应对方式的研究。2008年长沙冰冻灾害和汶川地震发生以后，我国学者又从政府的执政能力等角度对突发公共事件进行了研究。如马建珍总结了政府公共危机治理能力的发展过程和主要经验；吴建勋分析了突发公共事件应急中地方政府所应提供的公共服务的项目、提供的主体构成、供给的方式以及服务质量测评等问题。还有许多学者研究了媒体在突发公共事件应急管理中的角色和危机传播问题。如蒋颖对应急管理中媒体的舆论引导责任进行了论述，并提出了提高媒体舆论引导能力的建议。
从上述国内外研究的成果来看，尽管在应急管理的研究方面取得了一些成绩，但是目前我国突发公共事件的研究仍然任重道远，政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力还需要提高，突发公共事件应急管理的法律保障还不健全，应急体系研究还不完善。
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