突发公共事件应急管理体系主要内容

第二节　突发公共事件应急管理体系主要内容

一、应急组织结构

应急组织结构是指应急管理体系组成机构之间的职责划分和相互关系。典型的应急组织结构由指挥部门、实际操作部门、信息规划部门和后勤保障部门等组成，其中应急指挥机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个应急响应机构的行动。应急响应机构按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对突发危机事件。（如图3－6所示）

图3－6　典型的应急组织结构模式

典型的应急组织结构模式可视应急管理的需要，加以放大、缩小和补充。在实践中，随着危机管理规模的扩大升级，政府管理层级将从现场位置逐步上移，其中每个管理层级都有典型的应急组织结构构成，直至上升到中央政府层面。

政府的管理不能像消防员救火一样，等“火”起了才动，应该事先建立完善的突发公共事件应急管理体制。组织机构健全是社会公共安全的重要保障，社会公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织。这需要从立法上给予保证，明确责任，建立统一的组织机构，理顺公共安全综合管理体制，整合国家已粗具规模的分散资源，建立一个国家安全综合管理平台（见图3－7），使原本各部门的单打独斗，变成社会各部门的共同治理，使有限的资源发挥最大的作用，从而建立完整的公共安全保障体制。

图3－7　突发公共事件应急管理组织结构图

二、我国应急管理组织流程架构

目前，我国的公共危机管理系统主要由公共危机管理决策机构、公共危机管理指挥与协调机构、公共危机管理执行机构和公共危机事件系统四大子系统组成。在突发公共事件发生时，决策机构根据信息系统发来的信息进行危机决策，并将做出的决策发至指挥与协调机构，由该机构进行应急指挥和协调，将具体指令下发至执行机构，进行具体的决策执行、应急救援，最后进入公共危机事件系统。同时，立法机关通过立法对决策机构、监督检察审计机构和保障机构进行规范与授权，决策机构也可根据自身的决策经验，对立法机关提出意见建议，以促进立法。监督检察审计机构负责对应急管理全过程进行监督检察，保障机构负责应急保障工作。此外，信息系统、管理咨询机构、专业技术支持机构和社会（含国际）救援支持机构作为应急管理中的辅助机构，主要提供实时信息、管理决策咨询建议、专业技术咨询建议，以及人、财、物保障等（见图3－8）。

三、应急机制建设任务和目标

政府应急机制建设是指通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合、形成统一应对各种突发事件的应急组织体系和应急行动程序。按照国际经验，现代应急组织体系一般有政府和全社会共同参与、相互合作的组织系统，有统一指挥、分工协作的应急组织结构，有信息共享的预警系统和信息系统，有支持有力的保障系统，有健全的应急法律法规和预案等。现代应急行动程序一般是以预防、准备、响应和恢复的全过程为主线，来设定应急行动的具体措施和步骤。政府应急建设的主要任务包括两个方面：一是要按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求明确应急管理的机构、应急机构的职责划分和各个机构之间组织架构；二是要合理设定一整套应急响应的流程和措施，形成运转高效、反应快速、规范有序的应急行动程序。政府应急机制建设的目标，是建立一整套统一、协调、高效和规范的突发事件应急机制，提高政府全面应对公共危机的能力。

四、突发公共事件应急管理主要过程

突发公共事件应急管理具有预警、处置与善后三个主要环节。这三个环节分别发生在危机事件的事前、事中和事后三个不同的时间段，应急管理的预警、处置和善后三个阶段不是分离的，而是一个循环的过程（见图3－9）。其中，每一个具体的管理阶段都要求管理者准确地分析情景，估计形势，采取相应的应急管理策略和措施，尽可能在最短的时间内，以最小的代价把事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。

图3－9　突发公共事件应急过程

应急管理的基本结构，包括指挥调度系统、处置实施系统、决策辅助系统、信息管理系统以及资源保障系统四大系统。其中指挥调度子系统处于整个保障体系的核心地位，负责整合整个体系以应对突发事件；处置实施系统是具体行动的实施部门；决策辅助系统、信息管理系统以及资源保障系统分别从方法、信息和资源三个方面为指挥调度系统和处置实施系统提供支持。同时它们之间也存在着复杂的相互作用关系。

五、应急行动程序

应急行动程序是指应急响应行动的措施、步骤和时限。现代危机管理理论主张对突发事件实施综合性管理，将危机管理看作由危机的预防、准备、响应和恢复四个阶段组成的完整过程。政府应急响应行动在不同的阶段应当采取响应的应对措施和步骤，如表3－2所示。

表3－2　应急行动程序的框架内容

图3－10　某市突发公共事件应急处置流程示意图