公共安全应急预案制定的基本原则介绍

第三节　应急预案制定的基本原则

凡事预则立。应急预案可以减少危机管理中出现的不合理行为和缺乏全局观念的行为，使得危机的管理与应对更加科学化、合理化。应急预案的制定是一种进攻性的行为，它规定了行动的具体目标，以及为实现这些目标所做的所有工作安排。它要求制定者不仅预见到事发现场的各种可能，而且针对这些可能拿出具体可行的解决措施，达到预定的目的。近几年，国内许多政府机构相继制定了危机预案，体现了各级政府对危机充分的重视。这些预案的制定成功借鉴了国外制定危机预案的一些经验，总结了以往一些应对危机的经验和教训，具有明显的可行性与创新性，但是目前部分地方行政机构与公共组织制定的一些危机预案还或多或少存在一些需要改进和完善的地方，如关于在法律层面上对危机预案的重要性与强制性的说明、机构与部门内处理危机的组织体系构成、应对危机的专门人员的培训及其相应职责的规定等。讨论应急预案制定原则的意义在于通过分析应急管理预案的功能、特征和制定过程，为各级政府机构和相关组织提供应急预案制定的参考性建议。

一、应急预案制定的原则

应急预案是政府和企事业单位为降低突发事件后果的严重程度，以对危险源的评价和事故预测后果为依据而预先制定的突发事件控制和抢险救灾方案，是突发事件应急救援活动的行动指南。在预案生成过程中，应该紧紧围绕应急预案充分发挥有效救援和尽量减少事故损失这一目的来提出。因此，应急预案应该遵循如下原则：

1．科学性

必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上，开展分析和论证，设定应急处理的目标、为实现既定目标而进行所有的工作安排，制订严密统一、协调有序、高效快捷的处置方案，使预案建立在科学的基础上，能够做到科学地应对突发事件。

2．预见性

应急处理预案不可能预见到突发事件的具体时间、地点、规模、伤亡的具体人数等。但是，为有利于增加组织处理的预见能力并有利于组织的有效处理，预案必须在如下方面体现它的预见性。本地区不同种类应急事件的性质和大概原因，突发事件可能发展的方向，不同级别突发事件可能动用的资源，可采取的措施，等等。

3．权威性

制订和完善预案要符合党和国家的方针政策，符合有关法律、法规、规章，依法规范，使预案有法律依据，要明确应急管理体系、组织指挥权限以及职责和任务等一系列行政性管理规定，以保证应急工作的统一指挥。

4．主动性

应急处理预案中的所有措施都应该是主动的和较强的进攻性策略，而不是防御性措施。为了使预案充分发挥应急功能，应遵循早发现、早报告、早控制、早解决的原则。

5．协调性

协调性体现在信息畅通，反应灵敏，快速联动的原则资源整合，依靠科学原则，宏观要求与实际操作相结合的原则，以人为本的原则和重点突出原则上。

二、立法原则

立法原则是指地方性危机的应急预案需要通过立法的形式来确定其重要性和强制性，对于没有立法权的公共组织也要将本组织的应急预案制度化，使其融入组织的发展战略之中。也是应急预案所具有的战略性、系统性、长期性、强制性的要求。

危机是影响全局和社会公众根本利益的严重事件，直接影响政府施政目标的实现，涉及社会范围的根本利益，所以应该从战略高度看待应急预案的制定。由此地方政府机构或公共组织应将其列入地方性法规或组织基本制度以保证其战略地位的实现，这是应急预案战略性的体现。区域性应急预案是影响该地方社会的统一行为，应该由政府权威部门出面组织制定区域总体应急预案，并要求所有涉及社会公众利益或对社会整体有影响的部门、机构、组织、影响国计民生的重要企业根据地方政府总体预案的要求制定各自的子预案。这一点也需要以立法形式做出规定，以期构成有效的上下呼应层层落实的区域性应急预案系统。这是应急预案系统性的体现。社会中非稳定因素的存在是一个长期的现象，自然灾害、技术事故又具有多发性和长期性，这决定了制定与修改应急预案是政府机构与公共组织的长期行为，不是一时一事的临时措施，必须保证其长期有效性，所以应该以立法形式做出规定。危机的解决会在一定程度上涉及某些部门、组织机构、公众的利益，甚至在事态紧急的情况下要牺牲一部分组织或社会成员的切身利益，这就需要通过法律“授权”来保障此类举措的合法性，同时也要通过立法赋予指挥机构协调、调动各种资源、统一指挥的权力。

应急预案要明确应急状态下各级组织的权限，防止权责不对等与不当使用权力而过分侵害社会公众利益。为防止重大公共危机发生为目的的重建规制，决不能成为公共权力对社会经济生活和公民个人生活重新干预的理由。在防范公共危机的同时，协调处理好政府公共危机管理权限与公民、组织权利的关系。应急状态下也要强调合法性，所以必须以立法形式做出规定。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，理顺各方关系。据统计，美国先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。这些都为应急体系的制度化和规范化奠定了重要基础。

应急预案是为应对突发公共事件而制定出来的防范、处理、管理和恢复的一套完整体系，具有强制性和权威性，各种组织和社会公众都必须遵守，所以必须以立法形式做出规定。建立应急管理预案的立法过程也是动员、协调相关部门和教育民众的过程，同时使各级行政人员进一步明确应急状态下各自的目标和责任。对于一般公共组织，制定应急预案立法原则的延伸，就是在组织内部建立相应的规章制度的过程，并且在这一过程中不断明确各部门各岗位的责任与权限。2001年“9·11”事件发生时，在纽约世界贸易中心大楼里工作的有近万人。由于电梯停运，人们只能从几十层高的楼上走下来。然而人们在下楼时都非常自觉，沿着楼梯右侧往下走，消防人员则沿着楼梯的另一侧上楼灭火救人，秩序井然。正是因为平时的教育使人们有了较好的素质，数以千计的人得以在这次灾难中逃生。

三、建立统一应急反应系统和设立统一指挥中心的原则

应急预案要对处理危机的组织机构做出具体明确的规定，建立统一的应急事件应对系统与指挥中心，以统一指挥应急管理的全过程。这样可以保证应急反应系统的高效协同与快速反应。

危机具有紧急性和突发性，而必将面临巨大的时间压力是应急决策的主要特征之一。这就要求高度的集中指挥，以便实现快速反应。危机的处理越早越好，防止危机的扩散和升级，减少其造成的危害和损失。单一的组织结构避免了浪费在多系统指挥的各个指挥系统之间横向沟通协调的时间，能够快速有效地做出反应。

危机的应对需要调用大量的资源，而资源的绝对匮乏是应急决策面临的又一主要特征。这也要求必须强化统一指挥原则，以提高资源使用效率，统一指挥资源的调动，避免不同部门或局部之间争夺资源的冲突和局部过激反应造成资源使用的浪费。为了有条不紊地解决危机，就要从全局的层面上抓住关键环节与分清轻重缓急，避免分散指挥可能造成的各自为中心，只见局部不顾全局的局面，可以集中优势资源抓住关键环节、解决最紧急的问题。

应急状态下必须有一个强有力的统一指挥的组织机构来协调和决策。统一的指挥系统针对危机具有全权决策的权力，通过明确划分权利与责任，规定不同组织层次和部门、岗位其相应的工作与职责，有助于分工明确、责权到位，有利于事件的处理环环相扣，流程顺畅，同时也避免了出现问题时相互之间推诿、逃避责任。应急状态下对舆论的引导与对媒体的管理也要求统一指挥。单一的系统在发布处理危机的相关信息上有绝对的权威性，如实公布与危机有关的信息，正确引导舆论的导向，保证了政府的公信力，尊重了广大公众的知情权，同时也很好地控制了与危机相关谣言的传播，维护了社会的稳定。

2005美国东北部和中西部停电事故发生后几分钟内，白宫、国土安全部、联邦调查局和五角大楼等很快进入应急准备状态，美国联邦政府一级应急机制很快顺利投入运转。虽然一些州发生了停电，常规通信手段无法工作，但“9·11”后建立的特别应急通信体系在关键时刻发挥了作用，使联邦政府机构能和停电地区官员保持联络畅通。国土安全部等在45分钟内就确定事故并非由恐怖袭击造成，并很快通过各种渠道向社会发布，安抚人心，维护了社会的稳定。

四、危机分级原则

根据危机的类型与影响程度的差别，需要采取不同方式的处置办法和反应力度，同时也需要由不同层级、类型的指挥机构来统一指挥和为其设定相应的动员权限，这些都应该在地方政府应急预案中做出明确的界定，这种界定的方法就是在预案中对危机进行分级的原则。在应急管理预案制定过程中，预先根据危机的类型、影响范围、危害程度与表现形式，事先确定一线应急指挥机构的不同级别层次和专业性能，规定直接参与处理危机的人员队伍和需要动员的范围，制定采用的处理原则和技术手段，这是各国公共应急管理已有的共同经验。也是预案分级原则所要实现的功能。

应急预案中对危机进行分级需要进行两方面的预先评估：一是预先对各种潜在可能发生的危机的特征、危害与影响范围做出评估，划分出相应的分类；二是在客观分析各级政府部门和相应公共组织拥有的资源、技术条件与应急管理能力，对应对危机主体的资格与能力做出评估。在此基础上，将应对不同危机的一线指挥权和责任落实到相应层次政府机构和不同类型的公共组织，以实现应对主体资源的优化配置。

在制订应急预案的分级过程中，借鉴他人经验和历史经验，结合危机的复杂程度、涉及范围、造成的破坏程度和解决需要调动的人力、物力等相关资源情况，对各种类型事件的处理方式与技术手段做出原则性的规定，以在事件发生后通过迅速甄别危机的等级类型而明确应采取不同的应对处置方案。在面临危机时界定清楚的分级标准有助于各级组织自动对位，提高应对危机的主动性和反应速度，也可以通过预案分级提高应对危机的有效性。

危机处理可能涉及大量的工程、医学等专业技术问题，必须在专家评估的基础上确定不同等级的危机需要调动的专业人员的范围，这一点要在对危机分级的基础上加以详细的说明。

目前我国主要基于危机的客观属性的一些分类方法很不合理（如矿难按照死伤人数来划分）。因此，需要在科学分析、评估各级政府的应急管理能力的基础上，使应急管理组织体系的建设重心由中央、省向市、县下移，即国际应急管理体系建设应当遵循“能力本位”和“重心下移”两个基本原则。

1．“能力本位”

分级标准以应对能力为主，兼顾危机的客观属性。虽然这种分级标准可能会造成同样的危机在不同地方的分级不同，但这符合实际情况。为了形成危机应对能力建设的机制，可以把分级与应对能力评估结合在一起（同样的危机，分级高的地方说明应急能力低）。

2．“重心下移”

县、市政府往往处于应对危机的第一线，对于本地的公共安全和社会稳定负有直接的责任，因此大部分的危机都应当主要依靠本级政府的力量来解决，超出地方政府应对能力的，才由上一级政府介入。

危机具有高度的不确定性，因此进行分级制度设计时必须给予地方政府一定的必要的应急处置权限，同时在确认主体、指标构成、级别认定、发布主体等各个方面都要根据实际情况及时做出调整和更新。

1．在分级标准的确认方面

由国家相关的应急管理部门根据危机的性质、严重程度、可控性和影响范围确定，并加以细化。不同类型的危机，不同地域都应当根据实际情况确立不同的分级标准。尽管预警信号在全国统一使用，但由于我国地域辽阔，各地所面临的危机都有着明显的差异，同样的危机对各地造成的危害可能不一样，危机的等级区分也就不同，所以各地应当根据自身的情况使用这些预警信号。

2．在级别的指标体系方面

要重点以政府的应急管理为核心，综合其他相关因素。危机的级别是由各种因素综合构成的，除了危机的性质、严重程度等硬指标外（基本上是以人员伤亡和财产损失作为衡量指标），还应当包括危机的影响范围、潜在危害性以及可能带来的连锁反应等软指标。在所有指标中，政府的应急管理能力是关键。

3．在发布主体级别方面

应当明确信息发布机构（如相关卫生部门或指挥部），各种发布渠道（电视、广播、网络、手机短信等），最大限度让民众知情。政府以及其他应急管理主体应当通过电视、广播、手机短信、滚动新闻、手册等多元化、立体性的信息网络方式，以最快的速度向公众发布预警信号，确保公众能及时、准确、全面地获得相关信息。

4．在级别的调整程序上

应当根据危机地发展态势不断地更新级别，并对中央的特殊权力做出特别规定。危机的发生、发展都是一个不断变化的过程，因此危机的级别和政府应急管理措施都必须根据不断发展变化的形势适时进行调整。同时，为了弥补上述分级可能存在的缺陷，对有必要做出规定的危机可赋予中央政府直接处理权和责成处理权。2004年12月14日北京市政府公布了《北京市突发公共事件总体应急预案》，该预案中将北京市所面对的突发公共事件划分以下四个不同的等级：一般突发公共事件（Ⅳ级）；较大突发公共事件（Ⅲ级）；重大突发公共事件（Ⅱ级）；特别重大突发公共事件（Ⅰ级），并分别针对不同等级的突发事件制定了不同的处置预案。

五、核心价值优先原则

危机涉及多方面利益，其应对决策也是一种复杂的多目标决策，通常会有多种利益或多目标间的矛盾与冲突。应急决策就不可避免地需要在多个目标多种利益中进行选择，出现确保主要目标、舍弃次要目标的局面。为实现快速反应与准确决策，在应急预案中需要针对可能涉及的多种利益与目标做出明确的排序，对政府和社会所确认的核心价值做出明确的界定，并制定出确保核心价值的措施。

现代公共管理的根本目的是有效地管理社会，使社会运行更协调，它强调社会的公共利益。核心价值是由党和政府的基本宗旨所确定的，作为政府来讲，我国政府代表着最广大人民群众的利益与权力，在危机的处理过程中应将群众利益放在首位，这既是党和政府工作的宗旨，也是处理危机的原则。而群众利益中最重要、最根本的就是公民的生命安全，人民的生存权是最基本的权力，公民的生命价值是最大价值。危机管理和应急机制正是一种在社会非正常状态，即危机状态下保障人民生存权利的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的责任。

所以政府和公共组织在处理危机时必须把保护公众的生命安全确立为其核心价值，优先得到保护。在重庆开县特大井喷事故中由于存在点火方面制度性的缺失，使得现场作业和指挥人员在应该优先保护人民生命安全还是应该优先保护巨额国家财产问题上犹豫不决而出现决策延误，耽误了点火时机，结果造成234人死亡的惨剧。在应急预案中，除了确保民众生命安全的原则以外还应该处理好稳定与发展、当前利益与长远利益、局部与全局、生活与生产等多方面的关系，以保证最大程度上保护最广大人民群众的根本利益。

六、建立专业化应急队伍和适度动员原则

随着危机的复杂性日益提高，应对危机所需要的技术化与专业化问题越发重要，专业化的应急队伍建设必不可少。应急预案中必须明确专业化应急人员队伍的组成、培训、演练的相关内容，并将应急任务与平时的业务职能结合起来。由于应对影响较大范围危机常常需要动员部分相关民众撤离、配合与参与，而且在应对大规模灾害、技术事故时，政府通常也需要在紧急状态下动员与征用部分民间的设备、物质资源。根据危机类型与危害确定适度的动员范围、时机和程度也是危机应对预案所要涉及的内容。这些就构成了应急预案的专业化与适时、适度动员的原则。

危机发生的情景多种多样，作为处理突发公共事件的专门队伍，必须具备相应的专业技术知识，清楚处理危机时所肩负的责任，通过专门的培训和演习累积处置危机的经验，才能够在真正的危机到来之时应付自如。建立专业化应急队伍并非一定全都是设立专职化队伍，而多数是在城市的治安、消防、交通、急救、工程抢险等职能队伍的基础上结合民兵、志愿者组织的配合，在他们平时的业务职能上增加应对危机事件的职责，并加以培训和演练而成。这需要应急预案明确相关队伍的职责和制定培训演练的标准。1989年美国苏城空难正是由于当地应急队伍的训练有素和高效率，使事故中的死亡人数大幅下降，创造了美国航空史上的奇迹。2005年8月14日，美国东北部和中西部一些地区发生该国历史上最大规模的断电，数千万人工作生活被打乱，但事故却没有引发连锁灾难。停电事故发生后，纽约市政府很快启动了应急计划，协调各部门行动。由于早有现成预案，且警察等部门曾就如何从地铁通道和摩天大楼上救人进行过数月演练，因此警察、消防等应急人员对各自位置和职责等都很清楚，知道面对危机该怎么办。约1万名警察很快出现在各交通要道疏导交通，维护社会治安；救援人员从地铁里安全疏散了数十万名乘客，3000名消防队员扑灭了60多起火灾。在克利夫兰和底特律等城市，正在休假的警察被紧急召回，按事先拟订的预案参与疏导交通等工作。

随着社会的发展，危机的复杂性大幅提高，应对事件所需要的技术和设备也越来越专业化，美国的很多政府机构和商家、娱乐场所等人群集中的地方都制订了内部应急计划，并为工作人员提供相关培训，以便他们在紧急情况下能安全地疏散人员。危机的性质、涉及的范围以及影响和危害的程度决定了在某些情况下应对危机必须动员社会民众的配合、参与和征用民间资源。结合应急预案分级原则所界定的危机等级，何种情况下应该动员部分民众，何种情况下可以征用民间资源，要根据政府组织和当地社会的实际情况在应急预案中事先设定。