突发公共事件应急联动系统及功能概述

第一节　突发公共事件应急联动系统概述

一、应急联动系统定义

应急联动的概念最早出现于20世纪60年代，美国司法部建议全国采用统一的号码，用于公众报告紧急事件和紧急求助，取缔当时存在多个特服号码的状态。这一建议立即得到了联邦政府各部门的大力支持，并获得了国会批准。在应急联动系统建成后，市民的任何报警、投诉、急救、求助等，只需简单地拨打同一个号码，应急联动中心接警后即可根据实际情况调度相应的处警机构及处警人员。

如何高效利用有限的资源，提高政府对环境突发事件快速反应和抗风险的能力，并为市民提供更快捷的紧急救助服务，正日益成为加强城市管理的主要内容之一。应急联动系统（Integrated Emergency Response System，IERS）就是综合各种城市应急服务资源，采用统一的号码，用于公众报告紧急事件和紧急求助，统一接警，统一指挥，联合行动，用于处置各类突发事件和紧急求助，基于多种先进技术，并借助各种辅助系统进行决策的综合指挥调度系统。城市应急联动就是政府协调指挥各相关部门向公众提供社会紧急救助服务的联合行动。通过先进的信息共享互联互通技术手段，将覆盖城市全部辖区面积的应急系统集成在一起，从而保证跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一指挥协调和联合行动。

突发公共事件应急联动，就是政府将财政、公安、消防、急救、交通、公共事业、卫生、武警等部门和相关资源如车辆、物资、人员等纳入一个统一的指挥调度系统，协调指挥各相关部门，向社会公众提供紧急救助服务的联合行动。

应急联动中心（Integrated Emergency Response Center，IERC）以统一的接警中心和处警平台，将环保、治安、消防、交通、抢险、医疗急救等联动单位统一在一套完整的智能化信息处理与通讯方案之中，大大加强了不同警种与联动单位之间的配合与协调，从而对特殊、突发、应急和重要事件做出有序、快速而高效的反应。

应急联动中心是指挥中枢。当突发公共事件影响的范围超过一个地方政府的行政管辖地区，并且需要一个以上的部门参与应对的时候，需要应急联动中心指挥协调并成立现场指挥部。在现场指挥部中，所有参与的主要部门都要委派一个指挥员，按照协调突发公共事件行动预案的安排，共同分担管理责任，监督总指挥和指挥官员的工作，用一个声音说话。应急联动中心是指挥中枢，是多个行政管辖地区、多个部门参与突发公共事件联合处置行动中的核心，使具有不同地域和功能职责的多个部门高效协调地行动。如果没有共同的协调和组织框架，来自不同职权范围、管辖地域或不同层次的部门势必会出现扯皮、重复工作、效率低下等现象。有了应急联动指挥中心，这些问题都迎刃而解了。所有具有不同管辖范围或者对事件应承担某些职责的部门，以及那些能够提供特殊资源支持的部门都派员参与进应急联动中心的现场指挥部，共同决定事件的战略、选择目标，确保为战术行动制定的共同方案能够按要求实现，保证具体行动的整合，批准、调配以及最恰当地使用所分配的资源。

二、应急联动系统功能

突发公共事件不会时时发生，但必须时刻做好准备。根据突发公共事件变化周期，一般可分为三个时期：潜伏期、发生期和恢复期。应急联动系统的功能也就相应分为三个部分。

1．预防功能

主要通过从中央到地方的常设机构协调医疗、交通、公安、民政、卫生等部门发挥作用。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。凡事预则立，不预则废。预防突发公共事件首先要有超前的危机意识，只有居安思危才能有备无患，其次要储备足够的资源，有切实有效的预防措施。有效发挥预防功能的作用就必须做好以下几点：

第一，做好宣传教育工作。教育是最好的危机预防方法，不开展危机教育就无法长期预防危机。一方面，通过宣传帮助公众树立危机意识，让公众对突发公共事件的普遍性有充分的认识，使他们在面对突发公共事件时临危不惧，配合政府积极应对。另一方面，通过广泛、深入宣传，让公众掌握一些简单的应急办法。

第二，对整个社会、政治、经济、文化和科技等方面进行全方位考察，对可能发生的各种突发公共事件进行全面清楚的预测，制定相应的具体策略和步骤，形成各种易于执行的固定模式的预案。

第三，开展模拟训练，如防火演习、防地震演习等。包括心理训练、突发公共事件相关知识的培训和基本功的训练等内容。通过定期训练，不仅可以提高应急联动系统的快速响应能力，增强突发公共事件管理意识，还可以检测和完善各种预案。

第四，进行充足的人、财、物准备。要经常与相关专家、学者开展交流，必要时可以设立咨询参谋机构。国家和地方都必须有专门的财政预算作为突发公共事件的专项资金，可以广泛吸纳社会的资金，设立地震、大规模传染病等巨灾保险基金。从物的准备来讲，不仅要有必要的物资储备，还要有可靠、广泛的信息与情报渠道。

第五，做好预警工作。高效的应急管理必须有预警系统，预警系统主要包括信息监测系统、及时处理收集相关信息的系统以及开展自我诊断的系统。在突发公共事件发生之前，都会再三地发出一些微弱的、与突发公共事件爆发有一定联系的信号，预警系统必须及时灵敏地捕捉到征兆，应急系统尽可能将突发公共事件的萌芽扼杀在摇篮之中，当不可避免时，快速建立应急联动中枢决策系统，力争用最短时间控制局面。

2．应急功能

第一，必须迅速强制干预，利用其权威制定和执行带有强制性的政策。冷静对待突发公共事件，妥善采取措施进行隔离，尽可能不使事态蔓延扩大，设法将事件的负面影响控制在最小范围内。

第二，必须迅速找出问题的根源、把握目前现状和评估可能产生的后果，然后根据预案理性地选择救治的目标。由于突发公共事件复杂多样，操作时应从实际出发、择优选用，尽可能以最小的代价换取最好的管理效果。

第三，通过传媒尽快向公众宣布真相和处理措施，结合定期的新闻发布会，有效引导和控制舆论，增强公众的信心，动员大众和社会组织积极参与，甚至赢得世界的援助。

第四，要善于抓住一些机遇，将危机变为转机，以求坏事变好事的效果。

3．善后功能

表现在“一旦灾害结束，政府要发布危机状态结束令，但最重要的工作是进行灾后的心理干预与救助”。政府要调动心理医生和专门的心理诊所为灾后患者和涉及此类心理问题的人提供心理服务。要密切注意突发公共事件导致的可能趋势。认真细致地进行调查，找出症结，进行整改。

总结应急联动系统在突发公共事件状态下管理活动的经验与教训，将成功、有效的方法转化为正常的管理规范。将突发公共事件中出现的现象和数据收集和整理起来，提高监测功能，完善应急联动系统，从而增强未来对突发公共事件的防范和抵御能力。

突发公共事件的特点表现在与自然条件和社会环境有很强的相关性；事件发生具有一定的突发性；事件的影响具有广泛性。

事件一旦发生通常具有链状衍生性。有关事件信息不充分。突发公共事件的特点要求对其处置时既要应急又要联动，有必要构建与其相适应的应急联动系统，该系统有高效的组织架构和运作系统，能实现跨部门、跨地区的信息、资源共享，在事件发生时相关部门能快速响应联合行动。

突发公共事件应急联动系统的构建原则是公益目标原则，依法原则，精简高效原则，利于资源整合利用原则，适应环境原则，以人为本原则，利于科学决策原则，利用现代技术原则。该系统的功能有：预防功能、应急功能、善后功能。

三、应急联动系统的意义

1．城市重大突发事件应急指挥的需要

IERS将分散在各个单位的资源进行共享，使得城市对综合性突发事件的反应能力、处理能力和效率大大提升。以南宁市为例，原接处警能力约为800次／日，IERS建成后提升为5700次／日。

2．城市居民紧急救助与公众服务的需要

当城市居民遇到困难或发生火灾、化工原料泄漏、饮用水源受污染等突发事件时，需要拨打市长电话、环保、水、电、管道、燃气、市政、工商、环卫、防洪、护林防火等电话寻求帮助或报告情况时，IERS可提供有力的支持。

3．资源与效率的需要

IERS的建设避免了各部门重复投资、重复建设，造成人力、物力、资金、特服号码和自然资源的浪费。

4．城市日常综合监控、有效管理的需要

IERS的建设是城市数字化和信息化的一部分，是城市管理水平的体现，为城市重大活动提供了有力的保障。

5．综合效益明显

IERS的建设加强了社会治安，保障了人民群众的生命财产安全，增强了普通市民和海外游客的信心和安全感，改善投资软环境，促进招商引资，同时可带动相关产业的规模增长。