政权性质与党的第一代领导人的民主宪政思想

第二节　政权性质与党的第一代领导人的民主宪政思想

政府在这里指的是作为国家机构的行政机关。革命的根本问题是政权问题。如何正确地对待政权机构，始终是关乎中国政治动员成功与否的关键。在中国政治发展过程中，不同历史时期的政权机构是不一样的；大致分为根据地红色政权时期、抗日民主政权时期和人民民主专政时期三个历史时期的政权机构。由于政权性质各不相同，党的第一代领导人的民主宪政思想在这三个时期也呈现不同。

一、根据地红色政权的民主宪政思想

1927年至1937年，土地革命战争时期我党创建的政权是工农民主专政的政权。大革命失败后，毛泽东等一些党的第一代领导人认识到，在半殖民地半封建的中国，政权问题与民主宪政问题紧密相连，不用暴力革命摧毁旧的反动阶级的国家机器，就无法真正实现民主宪政。因此，毛泽东等中国共产党人总结和吸取了大革命失败的经验教训，反对了陈独秀在政治上的右倾机会主义，同时，也确定了土地革命和武装反抗国民党反动派屠杀政策的总方针。

（一）毛泽东明确地提出了“枪杆子里面出政权”的思想，将政权问题与武装问题有机地结合起来，以此来解释无产阶级革命的普遍规律，解决了在半殖民地半封建社会中无产阶级夺取政权实现民主宪政的方式问题

1927年8月7日，毛泽东在中共中央紧急会议上，批评了陈独秀放弃领导权，致使国民革命惨遭失败的严重错误，阐明了武装斗争的重要性。他指出，“对于军事方面，从前我们骂中山（著者注：指孙中山）专做军事运动，我们则恰恰相反，不做军事运动，专做民众运动。蒋唐（著者注：指蒋介石、唐生智）都是拿枪杆子起的，我们独不管。现在虽已注意，但仍无坚决的概念。比如秋收暴动非军事不可，此次会议应重视此问题，新政治局的常委要更加坚强起来，注意此问题。湖南这次失败，可说完全由于书生主观的错误。以后要非常注意军事，须知政权是由枪杆子中取得的”⁽⁹⁾。在这里，毛泽东明确地提出了“枪杆子里面出政权”的思想。8月18日，在改组后的中共湖南省委第一次会议研究秋收起义中的军事问题时，毛泽东再一次阐述了“枪杆子里面出政权”的思想。他说，“暴动的发展是要夺取政权，要夺取政权，没有兵力的拥卫或去夺取，这是自欺的话。我们党从前的错误，就是忽视了军事，现在应以百分之六十的精力注意军事，实行在枪杆子上夺取政权，建设政权”⁽¹⁰⁾。应当说，毛泽东“枪杆子里面出政权”的思想是他民主宪政思想的重要部分。历史发展的事实也充分证明，如果没有枪杆子，就没有政权；如果没有中国共产党自身建立的政权，就谈不上党领导的民主宪政运动。因此，在中国这样一个半殖民地半封建社会中，要不要通过枪杆子实现民主宪政的问题已经在党内达成了共识；就连陈独秀也一再强调，我们要使农民武装化。这既是历史的辩证法，也是毛泽东民主宪政思想的历史地位。

（二）毛泽东比较系统地阐述了“工农武装割据”“农村包围城市、武装夺取政权”的思想，将建立局部执政时期的政权与实现全国执政时期的政权有机地结合起来，解决了在半殖民地半封建社会中无产阶级夺取政权实现民主宪政的道路问题

从1927年10月到1928年2月，毛泽东领导秋收起义部队在井冈山利用湘赣边界的复杂形势，采取正确的斗争方式，逐步形成了“工农武装割据”的局面。1928年4月朱毛会师，井冈山革命根据地逐渐达到全盛时期。在井冈山革命根据地和中央革命根据地创建过程中，毛泽东先后完成了《中共红四军军委给江西省委和中央的报告》《关于红军情况的报告》《政治问题和边界党的任务》《井冈山的斗争》《星星之火，可以燎原》等报告和决议，详细地分析了红色政权能够存在的原因、意义、条件等等，比较系统地阐述了“工农武装割据”“农村包围城市、武装夺取政权”的思想。在毛泽东看来，“‘工农武装割据’的思想，是共产党和割据地方的工农群众必须充分具备的一个重要思想”⁽¹¹⁾。在国内革命形势复杂的情况下，“不但小块红色区域的长期存在没有疑义，而且这些红色区域将继续发展，日渐接近于全国政权的取得”⁽¹²⁾。

在党的一系列总方针指引下，毛泽东创造性地把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来。按照毛泽东的“工农武装割据”思想，革命根据地的各级苏维埃政权，是在革命发展过程中自下而上逐步地建立起来的。首先在各小块革命根据地建立县、区、乡革命政权；革命根据地扩大以后，又成立省级苏维埃政权；最后才成立中央苏维埃政权。这也是政权推进民主宪政的发展路径。1927年11月下旬，在湘赣边界，中国的第一个红色政权——茶陵县工农兵政府成立了，谭震林担任第一任工农兵政府主席。但是，在如何对待政权的问题上，党内却始终存在“左”倾意见和右倾悲观论。“左”倾主义者脱离中国革命的实际，轻视在农村中建立革命根据地和革命政权的重要性。他们提出了“全国范围的，包括一切地方的，先争取群众后建立政权”的错误理论，妄想以“流动游击”代替建立农村革命根据地，从而取消农村包围城市的革命道路。中国革命究竟应该走什么道路？红色政权能否长期存在和发展？这在当时是全党所必须回答的问题。不答复这个问题，我们就不能前进一步，也意味着中国政治动员难以取得成功。为了从理论上阐明中国革命发展的规律，批判右倾悲观论和“左”倾错误，指导革命根据地的斗争，毛泽东以马列主义为指导，总结了井冈山斗争和当时各地建立红色政权的经验教训，第一次把武装斗争、建立政权和深入土地革命密切结合在一起，创造性地提出了“工农武装割据”的光辉思想。毛泽东认为，“一国之内，在四周白色政权的包围中，有一小块或若干小块红色政权的区域长期地存在，这是世界各国从来没有的事”⁽¹³⁾，“‘工农武装割据’的思想，是共产党和割据地方的工农群众必须充分具备的一个重要的思想”⁽¹⁴⁾。对于红色政权在中国革命中的发展，毛泽东也给予了明确的回答。他认为，只有红色区域的存在和发展，才是“促进全国革命高潮的最重要因素”⁽¹⁵⁾，像“朱德毛泽东式、方志敏式之有根据地的，有计划地建设政权的，深入土地革命的，……政权发展是波浪式地向前扩大的，等等的政策，无疑义地是正确的。必须这样，才能树立全国革命群众的信仰，如苏联之于全世界然。……也必须这样，才能真正地创造红军，成为将来大革命的主要工具。总而言之，必须这样，才能促进革命的高潮”⁽¹⁶⁾。

1931年11月7日至20日，第一次全国苏维埃代表大会在江西金叶坪召开。这次大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，规定了苏维埃政权的性质。即“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人农民红军兵士及一切劳苦大众的”⁽¹⁷⁾。“这个专政的目的，是在消灭一切封建残余，赶走帝国主义列强在华的势力，统一中国，有系统的限制资本主义的发展，进行国家的经济建设，提高无产阶级的团结力与觉悟程度，团结广大的贫农群众在他的周围，以转变到无产阶级专政。”⁽¹⁸⁾苏维埃政权的工农民主专政的性质也决定了这个时期党的政治动员的目标。但是，由于当时各根据地面临着国民党的“围剿”和“封锁”，由于党自身军事力量的弱小和当时的政治地位，所以，“在目前各地方苏维埃政府，是领导群众斗争，指挥地方武装消灭敌人的政府机关”⁽¹⁹⁾。动员广大工农群众参加革命战争，实际上也就成为苏维埃政府政治动员的具体目标。苏维埃临时中央政府在给福建省第一次工农兵苏维埃大会的指示中毫不掩饰这个目的。它指出，“你们这次大会所负的最主要的中心任务”是“更努力的动员千百万的工农群众，来参加革命战争，来进行大大向外发展的革命战争去夺取邻近的中心城市，夺取苏维埃首先在一省和几省的胜利”⁽²⁰⁾。而各级苏维埃政府也是为此纷纷展开了轰轰烈烈的政治动员工作。例如，福建省第一次工农兵代表大会决议案就指出，“目前苏维埃建设的总方针，就在于创造坚强有工作能力的各级苏维埃政府，能够领导和动员极广大的工农贫民劳苦群众，积极起来参加革命战争”⁽²¹⁾。福建省苏维埃政府训令［第九号］——《领导和发展革命战争》中也指出，根据“目前的国际的中国形势，……积极的领导扩大革命战争，是苏维埃政府目前唯一的主要任务”⁽²²⁾。此后，闽西和全国各地苏区一样，几年来从土地革命斗争中，就动员了广大农民群众创造了工农自己的红军和地方武装，推翻了国民党军阀、豪绅地主在闽西的统治，建立了工农劳苦群众自己的苏维埃政权。但是，从1927年10月到1934年间，由于党内先后出现了瞿秋白的“左”倾盲动主义、李立三的“左”倾冒险主义、王明的“左”倾教条主义错误，使苏维埃政府的政治动员遭到很大损失。特别是王明的“左”倾错误，使党和红军遭到严重损失，使红军不得不进行长征。

二、抗日民主政权的民主宪政思想

1937年至1946年，抗日战争时期我党创建的政权是抗日民族统一战线的政权，主要以陕甘宁的边区政府为代表。⁽²³⁾华北事件之后，日本帝国主义吞并中国的行动，新的革命高潮的到来，迫切需要党对国内形势作出正确的分析，确立新形势下抗日民主政权的性质、任务，更好地领导和组织全国的抗日民主运动和民主宪政运动。由于民族矛盾上升，以及国共双方在力量对比上的悬殊，中国共产党和毛泽东等党的第一代领导人的民主宪政思想与实践“都是直接围绕着建立抗日民族统一战线这个历史要求”，“革命基本任务，是争取国内和平，停止国内的武装冲突，以便团结一致，共同抗日”。⁽²⁴⁾

（一）毛泽东提出了实现从工农共和国转变为人民共和国的思想，实现了从工农兵代表会议制度转到普选的民主共和制度，从更高的民主宪政转到在全中国都要适应于抗战的民主宪政制度

1935年12月，党中央在陕北瓦窑堡召开了政治局会议，批判了“左”倾关门主义，决定了建立抗日民族统一战线的策略方针。会议通过了《关于目前政治形势与党的任务的决议》，这个决议指出，“目前的形势告诉我们，日本帝国主义并吞中国的行动，震动了全中国与全世界。中国政治生活中的各阶级、阶层、政党以及武装势力，重新改变了与正在改变着它们之间的相互关系。因此，党的策略路线，是在发动、团结与组织全中国全民族一切革命力量去反对当前主要的敌人——日本帝国主义与卖国贼头子蒋介石。不论什么人，什么派别，什么武装队伍，什么阶级，只要是反对日本帝国主义与卖国贼蒋介石的，都应该联合起来开展神圣的民族革命战争，驱逐日本帝国主义出中国，打倒日本帝国主义的走狗在中国的统治，取得中华民族的彻底解放，保持中国的独立与领土的完整。只有最广泛的反日民族统一战线（下层的与上层的），才能战胜日本帝国主义与其走狗蒋介石”⁽²⁵⁾。所以，“我们的任务，是在不但要团结一切可能的、反日的基本力量，而且要团结一切可能的反日同盟者，是在使全国人民有力出力，有钱出钱，有枪出枪，有知识出知识，不使一个爱国的中国人不参加到反日的战线上去。这就是党的最广泛的民族统一战线策略的总路线。只有按照这种路线，我们才能动员全国人民的力量去对付全国人民的公敌”⁽²⁶⁾。因此，毛泽东指出，要把土地革命时期的工农共和国改变为抗日时期的人民共和国。为什么要如此改变呢？这也正是根据党的上述总路线的精神提出来的。毛泽东认为，“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。这个意义，是在工农民主共和国的口号里原来就包括了的……但是现在的情况，使得我们要把这个口号改变一下，改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性”⁽²⁷⁾。随后，根据情况的需要，党采取了“迫蒋抗日”的政策，估计人民共和国这个口号不会为蒋介石集团所接受，于是在1936年8月致国民党的信中，改用了民主共和国⁽²⁸⁾的口号。在信中，中国共产党指出，“中国共产党宣布：积极赞同民主共和国运动。并且宣布：民主共和国在全中国建立、依据普选的国会实行召集之时，红色区域即将成为它的一个组成部分，红色区域人民将选派代表参加国会，并将在红色区域内完成同样的民主制度”⁽²⁹⁾。

1936年12月“西安事变”和平解决以后，党为了团结全国一致抗日，正式宣布取消了两个政权对立的局面，并于1937年9月6日更名改制，把苏维埃工农民主专政改为抗日民主政制，成立了陕甘宁边区政府⁽³⁰⁾，宣布接受国民政府的领导。边区政府的成立，标志着中国民主宪政进入一个新的发展时期，党和人民群众已度过了从1927年以来极端严重的困难阶段。抗日民主政权，即抗日统一战线的政权，成为一切赞成抗日和民主的人们的政权。正如毛泽东所说，“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”⁽³¹⁾。

（二）毛泽东提出要建立抗日民族统一战线的政权系统，通过这个政权系统实现民主与抗日两大民主宪政目标⁽³²⁾的有机结合，为中国共产党获取中国民主宪政的领导者和推动者的地位凝聚了民心、团结了力量

抗日统一战线的政权系统，是一切赞成抗日和民主的人们的政权。正如毛泽东所说，“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”⁽³³⁾。同时，它也是革新型的战时政权。所谓革新型，它是有别于苏维埃时期的工农民主专政政权，在抗日统一战线的基础上重新界定了政权的阶级构成、政治目标及其治理方式。所谓战时政权，是相对于新中国成立后的和平建设时期的政权模式，它既有和平建设时期的程序政治的民主宪政意义，但更加注重政权在抗战时期的动员政治的民主宪政意义，同时与国民党的政权相比，它还更具“民主”的要求和意义。在这点上，毛泽东进而阐述说，“对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化的推动。过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响”⁽³⁴⁾。那么，在中国共产党和党的第一代领导人的思想中，抗日统一战线的政权系统是如何实现民主宪政的呢？从抗日根据地各边区行政机构系统来看，包括参议会、政府和法院三部分。但是，在边区中，参议会和政府既相互独立，又相互制约，它们共同结合为边区的最高政权机关。因此，作为民主宪政的推动者，主要认识参议会和政府两个政治主体。

1．参议会⁽³⁵⁾。参议会是边区实行民主政治的主要行政组织之一，同时也是工农苏维埃代表大会在抗日民族统一战线条件下的继承和发展。参议会作为民主宪政的意义表现如下：

（1）参议会是边区的“民意机关”和“权力机关”的统一体。参议会作为民意机关，正如《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中所指出的，“边区各级参议会为代表边区各级民意机关”⁽³⁶⁾。作为民意机关，它主要体现为议员的产生是由“人民直接选举之”⁽³⁷⁾，“边区的参议员都是为人民推举的为群众谋利益的优秀代表”⁽³⁸⁾。因此，在其构成上，参议员是由代表不同阶级、阶层和职业的人构成。经过参议会，社会各阶级、阶层的利益、意见都得以表达，并经过参议会的综合而形成具有法律意义的规章制度。

参议会作为权力机关，1943年4月25日公布的《陕甘宁边区政纪总则草案》的第一条就规定，“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各该级参议会之决议”⁽³⁹⁾。同时，参议会的职责就说明这个问题。譬如1939年2月1日和1941年11月的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，明确规定了边区各级参议会的职责范围，包括选举或罢免边区政府主席、副主席、政府委员及高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府、司法机关的公务人员；创制和复决重大事项，创制边区单行法等事项。边区县、乡级参议会在各管辖范围内，也有与之相适应的职权。⁽⁴⁰⁾

从参议会作为“民意机关”和“权力机关”两点意义来看，其民主宪政效应是不言而喻的。首先，这一做法扩大了民主的范围。参议会制度的实施，不仅使地主、绅士、资本家事实上恢复了公民权、选举权和被选举权，而且各抗日党派，也有了公开活动的可能以及进行竞选的自由。有些地主、富农、商人还当选为参议员。我们可以从陕甘宁边区的固临、延长、安定、曲子4个县的选举结果（百分比）得出以上认识。

边区参议会各阶级阶层选举结果比例表

资料来源：《林伯渠文集》，北京华艺出版社1996年版，第45—46页。

其次，发展了边区民主运动。这种民主制度的实施，提高了群众的政治积极性。以陕甘宁边区参议会为例，大致可以表现在如下几个方面：第一，在选举各级议员时，全边区的选民平均70%以上是参加了选举的。第二，在各级选举议会中，均报告了各级政府的工作。对于政府工作，选民均能细心地倾听，报告以后，提出诸多质问，以及正确的批评意见。譬如，安塞四区一乡，蟠龙区一、三、五乡的工作，受到的批评最多。反之，延安北一区的工作报告，却受到选民的热烈称赞。第三，在各级选举议会中，一般均有提案。这些提案的内容包括抗战动员、优待抗属、发展经济、推行教育、改善生活、锄奸剿匪，等等。至于妇女方面，她们也明确地提出了自己的要求。例如安塞的妇女提出：妇女参加生产、放足、剪发、废除买卖婚姻，等等，这些差不多成为每个妇女选民的呼声。第四，在候选人的品格方面，更为关心更为慎重。这表现在当候选人名单公示之后，每个乡村都热烈地进行讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对过革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾经吸食鸦片，等等。更有甚者，出现了选民直接在候选人的名字上公开将其涂掉，或者到处宣传候选人的劣迹等情况。

根据上述分析，我们可以看出，参议会作为边区政权系统的重要组成部分，发挥着独特的政治功能，并且在“民主原则”的实施上有可能比其他政权系统做得更好。正如高自立在评价陕甘宁边区参议会的民主政治建设的时候指出，“有些人惧怕民主自由等于洪水猛兽，而陕甘宁边区却恰恰因为给了人民以民主自由的权利，经过民主，发动了全边区的人民，积极参加了抗战建国事业”⁽⁴¹⁾。在这个意义上，参议会发挥了政权系统推进民主宪政的重要作用。

（2）参议会具有自身完备的组织机构与职权，是中国共产党民主宪政的竞争性主体之一。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，参议会自身具有完备的组织机构和职权。其一，从纵向组织结构看，边区参议会分区参议会、县参议会和乡参议会三级。边区各级参议会各自根据自己的职权行使自己的立法权，彼此没有直接的领导和被领导关系。但是，县、乡参议会必须根据边区参议会制定的总政策和法令行事，不得与上级参议会制定的法令相违背。其二，从横向组织结构看，参议会由议员、正副议长（议长为一人，副议长为一二人），秘书处、议员资格审查委员会、提案审查委员会等专门工作机构组成，处理大会的日常工作。

在边区、县两级参议会的闭会期间，由议员中选出常驻议员，组成参议会常驻会，议长、副议长为常驻议员，并主持常驻会的工作。参议会常驻会在参议会休会期间，除处理常驻会日常事务外，主要有下列职权：监督同级政府对参议会会议决案之执行，听取同级政府之按期工作报告，向同级政府提出建议与咨询，派出代表出席同级政府委员会会议，必要时决定召集参议会临时会议。⁽⁴²⁾

上述分析表明，在根据地的政权系统中，边区的参议会也是民主宪政的竞争性主体。其一，参议会的组织机构为动员提供必需的载体。通过各级参议会组织，参议会自身的民主宪政目标、要求和愿望可以迅速加以传达。同时，参议会还可以通过自身的职权，譬如立法权、监督权等来引导、协调各种各样的、追求不同目标的次群体。其二，由于参议会所具有的地位和权限，使得在我们党推进民主宪政的过程中，参议会与中国共产党、边区政府之间会形成相互影响、相互制约的关系。这种关系表现为：一方面，中国共产党和边区政府为了有效实现自身的政治意志，极力发展与参议会的各种关系，并通过组织和人员，与各级参议会组织建立起了组织对应、人际关系密切的政治关系。基于这种关系，中国共产党和边区政府才能够直接作用，甚至领导参议会的工作。另一方面，各级参议会在服从和服务于抗战建国的总原则的同时，与中国共产党和边区政府形成了相互渗透、互相作用的关系。基于这种关系，参议会就能在政策制定中，充分利用中国共产党和边区政府在政治过程中的政治优势，来实现自己的民主宪政目标。在这个意义上，参议会作为我们党民主宪政的竞争性主体是不可忽视的，同时也是符合历史事实的。

2．政府。政府，是指抗日战争时期边区的各级政府。在其性质上，由于抗日民族统一战线的实施，边区的各级政府也是抗日民族统一战线的政府。抗日战争时期，政府作为民主宪政的推动者，具体表现如下：

（1）政府是边区的行政机关。政府作为行政机关，主要是基于它和参议会的关系所产生。具体而言，政府作为行政机关具有如下几个方面特点：其一，从立法上讲，政府是隶属于参议会的，政府机构的设置和人员的配备，都由参议会决定并选举。其具体内容包括：政府要尊重参议会的“决议”“创制”权，要受参议会的“督促”“检查”；未经参议会“决议”或“创制”，由政府做了的事，还要经过参议会的“追认”；政府工作人员，包括各级政府长官，不称职，工作做得不好的，要受“弹劾”，直至“罢免”。⁽⁴³⁾从这点上看，政府是隶属于参议会的。其二，从职能上讲，政府行使执行权，总理边区的政务，是行政机关。在不同层级的具体设置上，边区和县级政权机关是相同的，实行“议行分开”，即参议会和政府是分立的。但在乡级政权中，则采取“议行合一”“立法和行政统一”的体制，即参议会和乡政府是结合在一起的——开会时乡是参议会，休会时乡是政府（乡是政府委员会）。其三，从构成上讲，政府具有自身完备的官僚机构。以县级政府为例，根据《陕甘宁边区县政府组织》的规定，边区各县政府“由县参议会选举县长一人（必要时加选副县长一人），委员六人至十人”；县政府在县长领导下，“设秘书室，一、二、三、四、五、保安六科，审计员及保安大队部，在地方法院未成立之县，设司法处，分管各项行政司法工作。在未设五科之县，其职务由二科兼任之。设地方法院之县，其法院组织条例另订之”⁽⁴⁴⁾。

根据上述分析，我们可以看出，在政治关系上，政府与参议会、中国共产党之间是合作、竞争的关系。其一，从政府与参议会的关系看，虽然政府是由参议会选举产生并且隶属于参议会，但是，参议会通过的政策要能真正对社会发展产生指导和推动作用，还必须得到政府机构的有效执行，在这其中政府及其官僚机构和官僚起着决定性的作用。其二，中国共产党与政府的关系也是如此，作为政治性的组织，中国共产党的领导意志和政策方针要得到有效的贯彻，还必须通过具体负责社会组织和管理的政府各行政组织，即各科室所制定的具体政策来实现。因此，尽管中国共产党有一个比较完整的政治系统，但这并不意味着中国共产党凭这个系统就能顺利推进民主宪政。实际上，从参议会的议会政治和中国共产党的政党政治下所推进的民主宪政，它们都离不开政府的积极配合与有效执行。也正是在这个意义上，政权系统实现了民主宪政意义。

（2）政府的组织形式是“三三制”。“三三制”是一种多阶级合作体制。通过“三三制”，中国共产党将一切抗日救国的进步力量都纳入到政府体系中。正如中国共产党所说的那样，“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士，均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理”⁽⁴⁵⁾。

抗日战争时期，各根据地从村到边区一级的政府中都实行了“三三制”。这不仅扩大和巩固了农村的统一战线，而且也争取或保证了在各种党、团之间和各种职业内同非共产党人士的合作——这些人有一技之长，有政治影响，能帮助管理边区政府。因此，通过“三三制”构建起来的政府，对于中国共产党和党的第一代领导人的民主宪政思想的实现，具有积极的意义。在村以上的各级政府中，它的作用尤为重要。有一份材料，首先叙述了如何“逐渐改变他们（即地主）的态度”之后，举了一个地主支持新的政治组织的具体例子：在1940年的冀中选举中，地主的参加率很高，参加县、村两级投票选举的地主、富农分别达到总数的72%和87%。彭真证实，该制度影响了许多地主：“千百年来遭受压迫的广大农民群众在突然获得解放后，不可能避免复仇中的过左行动。他们竟然侵犯地主阶级个人的政治、财产及土地权利，这使得部分地主憎恨与恐惧。他们不能确定我们和基本群众最终将如何对待他们。但当我们提出贯彻，‘三三制’政权，确实保护了所有抗日的人民的政治权力及财产权利时，地主们终于支持并加入了抗日政权。”⁽⁴⁶⁾

实践证明，以“三三制”为核心建立起来的陕甘宁边区政府的民主宪政是卓有成效的。共产党通过“三三制”，表明他们有能力与无党派人士分享权力和共同有效地工作。陕甘宁和其他根据地的“三三制”有助于统一和加强行政，并为共产党声称代表全国的政权权威提供法理上的合法性依据。“三三制”政府的重要意义，在敌后根据地比在陕甘宁大得多。在敌后分局的决定权常常由所有群体共同作出，中国共产党既实现了和其他人士联合起来抗日，又实现了创造抗战时期民主宪政运动的新局面。

总之，抗战时期是我党所建政权作为民主宪政建设主体表现得最为突出的时期。因为就当时的实际情况而言，中国共产党确实较难将各种社会资源最大限度地集结于自己的周围，领导国家的近代化进程；而小资产阶级、民族资产阶级、民主党派人士及其他无党派人士等，他们作为代表社会发展的新的阶级或阶层的力量虽然已经发展到要求变革原来社会价值的分配方式的程度，但是尚不能单独地实现这一要求；由于抗日战争这种历史机缘，使得它们能够借助于旧的政治结构实现自己的目标，并在此过程中逐步地侵蚀和变革旧的权力结构、权力形成过程以及权力行使。

三、人民民主专政国家的民主宪政思想

抗战胜利之后，国内的阶级矛盾上升为主要矛盾，新的情况和任务是国内斗争——“是建立一个无产阶级领导的人民大众的新民主主义的国家呢，还是建立一个大地主大资产阶级专政的半殖民地半封建的国家？”⁽⁴⁷⁾以毛泽东为首的中国共产党人提出“联合政府”的宪政方案，其目的是“建立一个包括一切抗日党派和无党派的代表人物在内的举国一致的民主的联合的临时的中央政府”。这一方案规划了人民迫切需要的真正的民主宪政。但是，国民党政府顽固地坚持独裁专制，拒绝接受中国共产党提出的联合政府的方案和其他党派提出的方案。这样，经过三年的全国解放战争，在新的形势下，规划新的宪政方案这一艰巨的任务再一次摆到了以毛泽东为首的中国共产党人面前。

1949年6月30日，毛泽东发表了《论人民民主专政》一文，集中阐述了人民民主专政的民主宪政思想。应该说，毛泽东全面阐述了人民民主专政理论，集中总结了新民主主义革命和新民主主义宪政的经验，标志着党的第一代领导人关于国家理论的民主宪政思想的成熟。

人民民主专政理论是以中国人民革命的伟大实践为基础形成的，是以毛泽东为核心的党的第一代领导人新民主主义宪政经验的集中总结。毛泽东指出，“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领”⁽⁴⁸⁾。

人民民主专政的共和国与新民主主义共和国的差异，主要表现在毛泽东对“人民”一词内涵的界定。毛泽东认为，“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级”⁽⁴⁹⁾。为了强调人民的主体地位，毛泽东还说，“我们是人民民主专政，各级政府都要加上人民二字，各种机关都要加上人民二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军”⁽⁵⁰⁾。在这样的政治前提下，毛泽东详细地阐述了社会各阶级在国家中的地位及其相互关系，也即国体理论。在毛泽东看来，在现阶段，工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级都属于人民的范畴，这些阶级在工人阶级和共产党的领导下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府。在这一阶级中，人民民主专政的基础主要是工人阶级和农民阶级两个阶级的力量，“因为这两个阶级占了中国人口的百分之八十到九十”⁽⁵¹⁾。其中工人阶级是领导，“因为只有工人阶级最有远见，大公无私，最富于革命的彻底性。整个革命历史证明，没有工人阶级的领导，革命就要失败，有了工人阶级的领导，革命就胜利了”⁽⁵²⁾。

毛泽东人民民主专政宪政理论体现了国家民主与阶级专政的两方面职能，体现了民主与专政的辩证统一。毛泽东指出，“人民的国家是保护人民的”⁽⁵³⁾，“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”⁽⁵⁴⁾。在他看来，国家民主是对于人民内部实行的民主制度，人民享有言论集会结社等各项自由权和选举权。社会主义制度建立后，毛泽东又指出：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等等自由”；“国家机关实行民主集中制，国家机关必须依靠人民群众，国家机关工作人员必须为人民服务”。因此，“我们的这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主”。阶级专政则是向着帝国主义走狗即地主资产阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶实行专政，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。

按照毛泽东的民主宪政思想与政治设计，1949年9月21日到30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。在大会的开幕式上，毛泽东庄严地向全世界宣布：“占人类总数四分之一的中国人从此站立起来了。”“我们的民族从此列入爱好和平自由的世界各民族的大家庭，以勇敢而勤劳的姿态工作着，创造自己的文明和幸福，同时也促进世界的和平和自由。”⁽⁵⁵⁾在这次会议所通过的临时大宪章——《中国人民政治协商会议共同纲领》中，规定了人民民主专政作为我国政权的性质，它是“中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”⁽⁵⁶⁾。同时，《共同纲领》规定，“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府……国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”⁽⁵⁷⁾。从此，中国政府的民主宪政进入一个新的历史时期，并且取得了过渡时期的巨大成就。

毛泽东的人民民主专政的民主宪政理论，是建立在对中国新民主主义革命的基本规律的科学认识与正确把握的基础之上的。只有深刻认识了中国革命的性质、任务、动力、道路、前途，把握了中国新民主主义革命的发展规律，才能真正形成符合中国革命实际的民主宪政理论。所以，毛泽东的人民民主专政的民主宪政理论绝不是从天上掉下来的，也不是毛泽东的头脑中所固有的，它是在新民主主义革命实践的基础上逐步形成的，是经历了一个长期痛苦摸索的过程才得到的。