税法分类与我国现行税收管理体制

第三节　税法分类与我国现行税收管理体制

一、税法的分类

税法体系中按各税法的立法目的、征税对象、权限划分、适用范围、职能作用的不同，可分为不同类型的税法，如表1－3所示。

表1－3　税法分类一览表

续　表

【例1-6】　下列说法不正确的是（　　）。

A．税收基本法是税法体系的主体和核心

B．个人所得税法属于税收实体法

C．税收征收管理法属于税收普通法

D．国际税法就是外国各个国家制定的税法

【答案】　D

【解析】　外国制定的税法属于外国税法，国际税法是调整不同国家之间税法关系的国际税收条约或协定。

二、我国税收管理体制

（一）税收管理体制的概念

税收管理体制是在各级国家机构之间划分税权的制度或制度体系。税权的划分有纵向划分和横向划分的区别。纵向划分是指税权在中央与地方国家机构之间的划分；横向划分是指税权在同级立法、司法、行政等国家机构之间的划分。

我国的税收管理体制，是税收制度的重要组成部分，也是财政管理体制的重要内容。税收管理权限，包括税收立法权、税收法律法规的解释权、税种的开征或停征权、税目和税率的调整权、税收的加征和减免权等。如果按大类划分，可以简单地将税收管理权限划分为税收立法权和税收执法权两类。

（二）税收立法权的划分

1．税收立法权划分的种类

税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规、规章和规范性文件的权力。它包括两方面的内容：一是什么机关有税收立法权；二是各级机关的税收立法权是如何划分的。税收立法权的明确有利于保证国家税法的统一制定和贯彻执行，充分、准确地发挥各级有权机关管理税收的职能作用，防止各种越权自定章法、随意减免税收现象的发生。

税收立法权的划分可按以下不同的方式进行：

第一，可以按照税种类型的不同来划分，如按流转税类、所得税类、地方税类来划分。有关特定税收领域的税收立法权通常全部给予特定一级的政府。

第二，可以根据任何税种的基本要素来划分。任何税种的结构都由以下几个要素构成：纳税人、征税对象、税基、税率、税目、纳税环节等。理论上，可以将税种的某一要素如税基和税率的立法权，授予某级政府。但在实践中，这种做法并不多见。

第三，可以根据税收执法的级次来划分。立法权可以给予某级政府，行政上的执行权给予另一级，这是一种传统的划分方法，能适用于任何类型的立法权。根据这种模式，有关纳税主体、税基和税率的基本法规的立法权放在中央政府，更具体的税收实施规定的立法权给予较低级政府。因此，需要指定某级政府制定不同级次的法律。我国的税收立法权的划分就是属于此种类型。

2．我国税收立法权划分的现状

第一，中央税、中央与地方共享税以及全国统一实行的地方税的立法权集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。其中，中央税是指维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，具体包括消费税、关税、车辆购置税等。中央和地方共享税是指同经济发展直接相关的主要税种，具体包括增值税、企业所得税、个人所得税、证券交易印花税。地方税具体包括营业税、资源税、土地增值税、印花税、城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船税等。

第二，依法赋予地方适当的地方税收立法权。我国地域辽阔，地区间经济发展水平很不平衡，经济资源包括税源都存在着较大差异，这种状况给全国统一制定税收法律带来一定的难度。因此，随着分税制改革的进行，有前提地、适当地给地方下放一些税收立法权，使地方可以实事求是地根据自己特有的税源开征新的税种，促进地方经济的发展。这样，既有利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势，同时便于同国际税收惯例对接。

具体地说，我国税收立法权划分的层次是这样的：

（1）全国性税种的立法权，即包括全部中央税、中央与地方共享税和在全国范围内征收的地方税税法的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会（简称全国人大）及其常务委员会（简称常委会）；

（2）经全国人大及其常委会授权，全国性税种可先由国务院以“条例”或“暂行条例”的形式发布施行。经一段时期后，再行修订并通过立法程序，由全国人大及其常委会正式立法；

（3）经全国人大及其常委会授权，国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整税率的权力；

（4）经全国人大及其常委会的授权，国务院有税法的解释权；经国务院授权，国家税务主管部门（财政部和国家税务总局）有税收条例的解释权和制定税收条例实施细则的权力；

（5）省级人民代表大会及其常务委员会有根据本地区经济发展的具体情况和实际需要，在不违背国家统一税法，不影响中央的财政收入，不妨碍我国统一市场的前提下开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权。税法的公布，税种的开征、停征，由省级人民代表大会及其常务委员会统一规定，所立税法在公布实施前须报全国人大常委会备案；

（6）经省级人民代表大会及其常务委员会授权，省级人民政府有本地区地方税法的解释权和制定税法实施细则、调整税目、税率的权力，也可在上述规定的前提下，制定一些税收征收办法，还可以在全国性地方税条例规定的幅度内，确定本地区适用的税率或税额。上述权力除税法解释权外，在发布实施前和行使后须报国务院备案。

地区性地方税收的立法权应只限于省级立法机关或经省级立法机关授权同级政府，不能层层下放。所立税法可在全省（自治区、直辖市）范围内执行，也可只在部分地区执行。

关于我国现行税收立法权的划分问题，迄今为止，尚无一部法律对之加以完整规定，只是散见于若干财政和税收法律、法规中，尚有待于税收基本法做出统一规定。

【例1-7】　全国范围内开征的地方税的开征停征权属于（　　）。

A．全国人大及其常委会　　　B．国务院

C．财政部和国家税务总局　　D．地方人大及其常委会

【正确答案】　A

【解析】　全国性地方税的立法、开征停征权属于全国人大及其常委会。

（三）税收执法权的划分

税收执法权和行政管理权是国家赋予税务机关的基本权力，是税务机关实施税收管理和系统内部行政管理的法律手段。其中税收执法权是指税收机关依法征收税款，依法进行税收管理活动的权力。具体包括税款征收管理权、税务检查权、税务稽査权、税务行政复议裁决权及其他税务执法权。

1．税款征收管理权

根据《税收征管法》第二十八条规定：“税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款。”

为了实行分税制财政管理体制的需要，现行税务机构设置是中央政府设立国家税务总局，省及省以下税务机构分为国家税务局和地方税务局两个系统，分别在职权范围内征收对应的税收。除了国税和地税外，部分税种由财政、海关等系统负责征收管理。

（1）国家税务局系统负责征收和管理的项目有：增值税，消费税，车辆购置税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市维护建设税，中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，部分企业的企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。

（2）地方税务局系统负责征收和管理的项目有：营业税，城市维护建设税（不包括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分、地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税），个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，车船税，印花税，契税，屠宰税，筵席税及其地方附加税，地方税的滞纳金、补税、罚款。

（3）在大部分地区，地方附加税、契税、耕地占用税，仍由地方财政部门征收和管理。

（4）海关系统负责征收和管理的项目有关税、行李和邮递物品进口税，同时负责代征进出口环节的增值税和消费税。

（5）中央政府与地方政府税收收入的划分。根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，我国的税收收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府与地方政府共享收入：

①中央政府固定收入包括消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等；

②地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、筵席税；

③中央政府与地方政府共享收入主要包括：增值税（不含进口环节由海关代征的部分中央政府分享75%，地方政府分享25%。营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。企业所得税：铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享。个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其余部分的分享比例与企业所得税相同。资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。印花税：证券交易印花税收入，94%归中央政府，6%和其他印花税收入归地方政府。

【例1-8】　下列各项中，属于中央税的是（　　）。

A．契税　　　B．消费税

C．营业税　　D．个人所得税

【答案】　B

2．税务检查权

税务检查时税务机关依据国家的税收法律、法规对纳税人等履行法定义务的情况进行审查、监督的执法活动。有效的税务检查可以抑制不法纳税人的侥幸心理，提高税法的威慑力，减少税收违法犯罪行为，保证国家收入，维护税收公平与合法纳税人的合法利益。税务检查包括两类：

（1）税务机关为取得确定税额所需资料，正是纳税人纳税申报的真实性与准确性而进行的经常性检査，其依据是税法赋予税务机关的强制行政检査权；

（2）为打击税收违法犯罪而进行的特别调查，它可以分为行政性调査和刑事调查两个阶段。行政性调查属于税务检查权范围之内，从原则上讲，纳税人有违反税法的刑事犯罪嫌疑的情况下，即调查的刑事性质确定后，案件应开始适用刑事调查程序。

3．税务稽査权

税务稽査是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检査和处理工作的总称。税务稽査权是税收执法权的一个重要组成部分，也是整个国家行政监督体系中的一种特殊的监督权行使形式。

根据相关法律规定，税务稽查的基本任务是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。税务稽查必须以事实为根据，以税收法律、法规、规章为准绳，依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合。各级税务机关设立的税务稽査机构，按照各自的税收管辖范围行使税务稽查职能。

4．税务行政复议裁决权

税务行政复议裁决权的行使是税收执法权的有机组成部分，该权力的实现对保障和监督税务机关依法行使税收执法权，防止和纠正违法或者不当的具体税务行政行为，保护纳税人和其他有关当事人的合法权益，发挥着积极作用。根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和其他有关规定，为了防止和纠正税务机关违法或者不当的具体行政行为，保护纳税人及其他当事人的合法权益，保障和监督税务机关依法行使职权，纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法向税务行政复议机关申请行政复议；税务行政复议机关受理行政复议申请，做出行政复议决定。税务行政复议机关，是指依法受理行政复议申请，对具体行政行为进行审査并做出行政复议决定的税务机关。

税务行政复议裁决权的行使过程中，税务行政复议机关中负责税收法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：

（1）受理行政复议申请；

（2）向有关组织和人员调査取证，查阅文件和资料；

（3）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；

（4）处理或者转送对本规则第九条所列有关规定的审查申请；

（5）对被申请人违反《行政复议法》及本规则规定的行为，依照规定的权限和程序提出处理建议；

（6）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；

（7）对下级税务机关的行政复议工作进行检查和监督；

（8）办理行政复议案件的赔偿事项；

（9）办理行政复议、诉讼、赔偿等案件的统计、报告和归档工作。：行政复议活动应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。纳税人及其他当事人对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

5．其他税收执法权

在除上述税收执法权的几个方面之外，根据法律规定，税务机关还享有其他相关税收执法权。其中主要的有税务行政处罚权等。

税务行政处罚权是指税务机关依法对纳税主体违反税法尚未构成犯罪，但应承担相应法律责任的行为实施制裁措施的权力。税务行政处罚是行政处罚的基本组成部分，税务行政处罚权的行使对于保证国家税收利益，督促纳税人依法纳税有重要作用。税务行政处罚权的法律依据是行政处罚法和税收征管法等法律法规。根据《税收征收管理法》相关规定，税务行政处罚的种类应当有警告（责令限期改正）、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境等。

主要税法依据：

1．《国务院办公厅关于转发〈国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见〉的通知》（国办发〔1996〕4号）1996年1月24日

2．《国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围若干具体问题的通知》（国税发〔1996〕37号）1996年3月1日

3．《国家税务总局关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发〔2002〕8号）2002年1月24日

4．《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》（公告2009年第1号）2009年11月6日

5．《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局第20号）2010年2月10日

6．关于印发《营业税改征增值税试点方案》的通知（财税〔2011〕110号）2011年11月16日