纳税风险的形成因素有哪些？

第一节　纳税风险的形成

纳税风险，是指纳税人的涉税行为因未能正确有效地遵守税法规定，而导致纳税人未来利益的可能损失，是纳税人涉税行为影响纳税准确性的不确定因素。纳税风险具体表现为两个方面：一是纳税人的纳税行为不符合有关税收法律法规的规定，因而导致应纳税而未纳税、少纳税，从而面临补税、罚款、加收滞纳金、刑罚处罚以及声誉损害等风险；二是纳税人涉税行为适用税法不准确，或者没有用足有关优惠政策，以致多缴纳了税款，承担了不必要税收负担。纳税人涉税风险产生的原因既有来自外部的，又有来自自身的。外部的主要表现在税收立法层面和税收行政方面的纳税风险，而自身的则来自纳税习惯和专业素质方面。

一、来自外部的涉税风险

（一）纳税人来源于税收立法层面的纳税风险

1．由于中国是以公法为主体的国家，由此决定了整个税法体系首先建立在保障国家行政利益的基础上，通过所有税收法律法规的条文，可以看到对于国家行政权力的保护远远大于对纳税人利益的保护。

由于税收征纳关系的不平等与适用同一法律时事实上地位的不平等及在法律、法规、规章中赋予行政机关过多的自由裁量权，纳税人即使具有较为充分的理由，税务机关也可以利用“税法解释权归税务机关”轻易加以否定，从而使纳税人的纳税风险大大增加。

【例2-1】　某市民生百货购物卡执法风险规避

2012年底，经某市国税局检查，发现该商场税收上有漏洞——购物卡。当初卖出购物卡500张，每张10 000元，有500万元购物卡的收入，没有申报纳税，某市国税局检查要求补缴增值税，商场税务总监不理解，问该税收是否合理，有没有法律依据？

【案例分析】

所有的税种当中，都有一个重要的时间概念——纳税义务发生时间。纳税义务发生时间必须同时满足两个条件：

（1）货物所有权发生转移或劳务已经提供；

（2）伴随着货物或者劳务的风险已经转移，这时纳税义务才算发生，也就是会计核算里的一个重要概念——权责发生制。为什么实行权责发生制而非现收现付制。因为在市场经济交易总量过程中，赊销情况很多，如果不强调权责发生制，国家税收损失会很大。2012年国家实施新的企业所得税法就强调，本法以权责发生制为主。民生百货售出500张购物卡，有500万元的收入。但并不是说500张卡值500万元，而是卡里体现的消费能力是500万元，实际上货物还在商场，也就是说货物的所有权根本没有转移，税务机关在执法过程中缺乏相应的执法依据，商场可以不执行补缴。某市民生百货销售方式是预收货款，预收货款纳税义务发生时间是货物发出的时候。

2．由于中国是以成文法为主体的国家，而成文法的特点之一是对法律责任的判定基于执法者对法律法规表述的理解。

税收行政法规、行政规章内容及定义不确切，条文规定空间太大、合法与非法界限不明，极易形成税收陷阱。由此决定了纳税人即使经历相同的涉税行为，可能因此接受不同的税务解释，除了引起纳税人税收负担的不公平，由此也造成纳税人的纳税风险的增加。

【例2-2】　某市2012年度对税务违章行为的处罚具体情况是：处罚3 956户次，罚款金额共计1　952 518．00元，其中：属于纳税申报超期的有3 045户次，罚款金额157　980．00元，最高罚款额为1 000元，最低仅为5元。以上行政处罚在不同县（市、区）掌握的标准都有所不同。

3．由于中国完整税法体系并未建立，也是造成纳税人的纳税风险增加的重要原因之一。现在我国税收正式立法少，行政法规多，主体税种还没有立法，税收基本法尚未出台。现行工商税收税种有19个，只有2个上升到正式法律，即《企业所得税法》和《个人所得税法》，其他的还是暂行条例、暂行办法或规定。

4．由于相当部分的税务法规在出台前未经详细调查研究，更未进行全面统筹，因此往往引起税法规定与纳税人实际情况相背离，使纳税人无所适从；有些税务法规与更高级次的法规发生冲突，基于某种方面的考虑，往往不能及时纠正；税务法规变化过快，加之信息传输渠道不畅通，难以让纳税人及时准确掌握。

【例2-3】　某集团的设计费是否代扣国外企业营业税执法风险的规避

2009年4月，某集团承担业务，委托法国地铁公司设计地铁项目，设计费6 000万元，当地税局要求缴纳营业税及其附加6 000×5．5%＝330（万元）。到底该不该缴税，缴纳什么税？有没有法律依据？

【案例分析】

《中华人民共和国营业税暂行条例》第一条规定：“在中华人民共和国境内提供应税劳务，销售不动产，转让无形资产的单位和个人为营业税纳税义务人。”某集团需不需要缴纳营业税，就要看这项设计的劳务是否在中华人民共和国境内发生，再看是谁缴纳的问题。再看有没有机构和场所。如果该项劳务在我国境内发生，那么法国公司需要缴纳营业税及其附加：6 000×5．5%＝330（万元）。再看该法国公司在我国境内有没有设立机构、场所。如果有机构及经营场所，就要按这项劳务收入额的20%缴纳企业所得税。如果该公司在我国境内未设立机构、场所的，则应按照非居民企业的20%减半征收，即需缴纳企业所得税6 000×10%＝600（万元）。现在某集团与税务机关出现分歧的地方就是，那么该不该缴纳营业税？缴纳多少？由谁来缴纳？现在来看法国地铁公司业务发生情况：该公司的这项设计业务没有在中华人民共和国境内发生，而是在境外发生的。显然该法国公司肯定不用交增值税及附加。现在来看该集团，该集团是否应该缴纳营业税呢？营业税实施细则第四条第一款在解释营业税纳税义务人时说明：“提供或者接受劳务的单位或者个人在境内，就是营业税的纳税义务人。”比营业税暂行条例关于营业税纳税人的规定多了“接受”两个字。那么按照实施细则，南车集团作为在境内接受劳务的一方，应该缴纳营业税及其附加。关键的分歧就出现在这里。按照营业税暂行条例，某集团不需要缴纳营业税，因为它不是劳务的提供方。也就是说，营业税的暂行条例和实施细则发生了冲突。当低级次法律与高级次法律发生冲突时，低级次法律是无效的。营业税暂行条例是国务院制定的，而营业税实施细则是由财政部、国家税务总局制定的，是国务院下属职能部门制定的，所以某集团可以拒绝缴纳这项劳务的营业税。

（二）纳税人来源于税收行政方面的纳税风险

1．税收机关与纳税人信息的严重不对称，是增加纳税人承担巨大的纳税风险的重要原因之一。

相当一部分具有适用性、比照性的政策处于非公开的状况，其结果除了影响到法律的公正性之外，还要求纳税人遵从并不可能知道的法律及政策规定，显然有悖“法律面前人人平等”的基本原则。

税务机关对于政策法规的宣传力度不够，一般仅限于有效范围的解释，而非采用广而告之的方式，使广大纳税人广为接受。

针对新出台的政策法规，就其立法意图及提请纳税人关注的重点缺乏必要的说明，因此很容易误导纳税人，使其跌入税收“陷阱”。

现在，政府已经开始采用政府公告的方式积极开展法律普及工作，新法规在出台前后，政府通过网站、电台、电视台、报纸等各种媒体进行深入宣传。税务总局网站甚至对经过修改的条文逐条做出解释，其明智之举令所有纳税人耳目一新。

2．由于在现行法律、法规、规章中没有对税务行政机关使用税法解释权和自由裁量权做出相应的约束，这就有可能造成税务机关及税务官员行使自由裁量权不当，从而构成对纳税人权益的侵害，使纳税人承担巨大的纳税风险。

在实际生活中，除了纳税人自身原因（如纳税人自身的法制观念、对于专业知识的正确认识、建立与税务机关及税务官员进行正确的沟通方式等）之外，基于传统的行政管理观念，一些税务官员往往以“税收政策的解释权归税务机关”为由，随意解释成为习惯，从而影响了税法的严肃性，同时造成纳税人纳税风险的上升。

在针对纳税人具体经济行为适用政策界限行使解释权时，往往只作原则答复，对于解释意见本身是否符合政策规定条文立法本意、是否具有适用性、合理性等考虑不足，因此极易产生误导纳税人的严重后果。

在行使自由裁量权时往往基于主观的判断，个别情况甚至基于私人的人际关系。由于行使自由裁量权不当，难免造成税负不公及处罚失当的现象，从而造成纳税人纳税风险的上升。

3．税务机关和税务官员的执法观念也是增加纳税人承担巨大的纳税风险的重要原因之一。

从原则上说，虽然税收征纳关系决定了征纳双方关系的不平等，但是并不意味着双方在适用具体法律法规时地位的不平等。在这一法律关系中，双方当事人地位平等，均依法享有权利主体的法律地位与身份、资格，平等地建立起法律关系，通过各自权利的行使和义务的承担，分别负担起各自主体的职责：征税人可依法查处纳税人的偷税、逃税、抗税等违反税法的行为；纳税人也有权依法提出申诉、上诉、控告、检举揭发等，同税务机关及其工作人员的渎职、侵权、贪污受贿、营私舞弊等违法犯罪行为进行斗争，依法维护自己的合法权益。

但是现实生活中，纳税人“民不和官斗”的传统思维模式助长了某些税务官员和税务机关的权力意识，淡化了税务官员和税务机关的服务意识，一些税务官员往往因为纳税人在提出了不同意见时使用了激烈的言论，觉得失面子，便不能持平常心正确工作，便要好好惩罚敢于动摇他权威的人。在将税务官员个人感情与工作挂钩的时候，纳税人无不将与税务机关打交道视为畏途。于是因此也导致纳税人“任我再有道理，真理总在政府一边”的错误思想。由于这些错误的指导思想延伸到具体的行政活动中，使相当一部分税务官员将征纳双方关系的不平等与征纳双方在适用具体法律法规时平等地位画上等号，从而侵害了纳税人的权益，增加了纳税人的纳税风险。

【知识链接1】

1999年《中国税务报》曾经做过关于涉税争议解决方面的调查，结果显示当征纳双方出现纳税争议，通过诉讼方式解决的情况下，税务机关败诉率在95%，剩余5%属于纳税人主动撤诉；而税务机关败诉的原因主要在政策执行程序方面。

二、来源于纳税人自身的涉税风险

（一）纳税风险来源于纳税人自身的原因最为突出地表现在依法纳税观念的弱化

1．在执行具体法律法规时，纳税人没有完全树立与征税机关的平等地位，因此往往以税务官员个人的意见作为确定税务责任的界限。即使意见相左，也往往采取息事宁人、得过且过的方式放弃正确的权利主张。

尽管国家已经通过立法方式赋予纳税人主张合法权益的外因，但纳税人由于自身的陈旧观念和浅薄的法律意识，不去积极主张自身合法权益，不充分发挥内因的决定性作用，也是不行的。在执行具体法律法规时，纳税人要树立与征税机关的平等地位，积极主张合法权益。

2．纳税人往往造成一种错觉：和税务官员处理好私人关系远胜于双方面对面就政策而进行开诚布公的讨论。

在经济生活中，纳税人要想得到税收优惠，必须先请客然后再行文请示，还要多说好话，似乎已成为一种定律。纳税人获得理应给予享受的优惠政策，仿佛一切来源于和税务官员良好的私人关系。其结果是造成税务官员私欲的膨胀与纳税人潜在风险的增加。

许多纳税人的教训告诉我们，税务官员口头的承诺代替不了税法，人情终究不是法律。从税法的法律层面讲：即使税务机关和税务官员给予纳税人某些不应给的优惠政策，由于其具体行政行为属于法律规定的无效行政行为，优惠政策仍有被收回的可能。反之，税务机关应当给予纳税人充分享受的优惠政策，而税务机关或税务官员采取推诿、不作为的方式阻止纳税人获得，纳税人一样可根据《中华人民共和国税收征收管理法》向上一级税务机关积极主张合法权益。

应当引以为戒的是，目前中国在大力加强法制建设的同时，仍有大部分人纳税观念未充分转化。正是因为纳税人外部的税收法律环境使纳税人面临巨大的纳税风险，因此提高纳税人自我保护意识才尤为重要。

【知识链接2】

《中国青年报》2006年的一次调查显示，83．4%的被调查者作为纳税人“感觉‘亏’，只履行义务没行使权利”。

【例2-4】　蒋石林诉常宁市财政局违法购车案

2006年4月3日，普通农民蒋石林针对湖南省常宁市财政局涉嫌违法购车事宜向常宁市人民法院提起诉讼。4月10日，常宁市人民法院向蒋石林送达行政裁定书，裁定起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受理范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。蒋石林起诉后，常宁市财政局局长周年贵在接受记者采访时连用3个问句来表示自己的不满：蒋的这种起诉应该是没有道理的，如果每个人都起诉，那岂不是给购车的单位带来很多的麻烦？他同时质疑，原告蒋石林是一个农民，现在已经取消农业税，他是否具有纳税人的资格呢？他缴的税到底够不够买一台车，够不够发工资呢？

常宁市人民法院的裁定以及财政局长的3个问句，让我们看到了我国财政体系中，各方主体权利义务失衡的真实现状。纳税人并不知悉也无权干涉税款去向，对滥用税款的行为提起诉讼却因不具有诉讼主体资格和司法制度中无此安排而被裁定驳回；随着农业税的取消而减轻了负担的农民，在财政局长眼中连纳税人资格也被取消了，财政局长尚且不知大部分财政收入哪儿来的，该对什么人负责，遑论他人？

（二）纳税人自身的专业素质（主要反映在对于税法的全面认识与运用）严重滞后于经济的发展

客观地讲，由于纳税人向国家履行纳税义务意味着自身利益的减少，因此绝对没有任何一个纳税人是心甘情愿地付税的。但是盲目纳税最容易产生两个结果：一是缴了不应该缴的税；二是应该缴的没有缴。缴了不应该缴的税将直接导致纳税人经营成果的丧失，其本身违反市场经济的法则；应该缴的税没有缴，将导致纳税人严重的法律责任与法律后果。目前，纳税人对于税法体系及税法规定的复杂性缺乏主动、全面、完整了解的情况非常突出，从根本上讲源于纳税人对于税收法制观念的认识远远滞后于社会经济发展的速度，因此也就谈不上对纳税风险进行预先防范与控制了。