天台县社会养老服务体系建设调查报告

2011年初，天台县民政局委托浙江外国语学院开展“天台县社会养老服务体系建设”课题研究。课题组根据课题安排，先后于2011年2月、6月、7月、10月四次到天台县调研，共调研民办养老服务机构15家，公办敬老院3家，福利院1家。范围覆盖赤城街道、始丰街道、福溪街道、白鹤镇、平桥镇、街头镇和三合镇，多次召开了有民政局工作人员、乡镇领导、民办助理员参加的座谈会。同时，围绕课题研究，设计了两份调查问卷：《天台县民办养老服务机构情况调查》和《天台县城乡社区老年人照护需求情况调查》，涵盖了社会养老服务体系中社区服务和机构服务两大主要平台，调查内容既包含基本情况，又突出了重点；既有定量的数据统计，又有个性化、丰富深入的感性材料，为课题的研究提供了比较翔实的素材。

一、调研背景和目的、意义

伴随经济社会的快速发展和社会现代化，我国人口老龄化、高龄化形势日益严峻。面对日益庞大的老年人群养老服务需求的快速增长，党和政府根据我国国情提出了要建立完善“以居家养老为基础，社区为依托，机构服务为支撑”的社会养老服务体系。天台县根据国家民政部和省委、省政府以及省民政厅有关部署和文件精神，制定了一系列鼓励和支持的政策措施，养老服务的规范化建设不断推进，养老服务组织管理体系逐渐建立；社会养老服务体系的基本框架初步建立，一大批社区和机构养老服务设施得以兴建、改造，由专业管理人员、护理人员和志愿者构成的管理服务队伍正在形成，各类老年人的养老服务需求一定程度的得以满足。但是，与社会经济发展水平及老年人和家庭的服务需求相比，与党和国家的整体要求及先进县市相比，还有很大的差距。需要摸清情况，找准问题，理清思路，探寻对策，解决长远发展之道。

课题调查旨在了解天台县社会养老服务体系建设基本状况、基本需求、存在的困难和问题，分析产生问题的原因，探索养老服务的优势和特色，为“十二五”期间天台县社会养老服务体系建设总体目标、发展思路、工作重点等设定提供政策咨询和建议。重点内容如下：

1．全面了解和掌握民办养老服务机构发展的分布、数量、规模、入住老人及基本状况，了解机构服务需求及供给状况。

2．深入调查民办养老服务机构的经营方式、主体构成、创办背景及经营状况，了解当前我国民办养老服务机构的特点及总体发展阶段判断。

3．了解民办养老服务机构发展中存在的困难和问题，分析产生问题的原因，找准症结，以便推动检讨我国在践行社会福利社会化发展思路过程中出现的偏差，检讨政府在研究制定和贯彻落实相关鼓励扶持政策过程中存在的差距，为改进创新政策和发展促进民办养老事业提供参考与借鉴。

4．调查公办养老服务机构的经营模式和状况，入住人员及管理，探究公办养老服务机构改革的方向和模式。

5．了解城乡社区服务中心、居家养老服务设施及服务内容的基本情况，摸清工作基础。

6．重点调查城乡居民的实际收入、外出打工（经商）的比例、失能和半失能老人的比例，以及失能、半失能老人中享受低保的情况和比例，深入调查老年人的居住的状况等，通过这些了解城乡老人照护需求，为政府出台相关服务政策提供数字参考。

二、民办养老服务机构调查问卷分析

《天台县民办养老服务机构调查问卷》设置了机构概况、机构管理人员情况、机构服务对象状况、影响机构发展因素、机构管理（运行）中最担心的问题、机构经营支出以及办院背景及管理经验七大块内容。课题组调研范围覆盖赤城街道、始丰街道、福溪街道、白鹤镇、平桥镇、街头镇和三合镇等天台县有民办养老服务机构的所有街道（乡镇）。调研以养老机构负责人为主要对象，在实际调查中没有采用让其简单答卷的形式，而是由课题组以问卷为蓝本，做深度的访谈，在办院背景及经验、养老服务机构日常管理、经营运作方式、经营收支等方面获得了丰富、深入、感性的第一手资料。

1．区域分布

图1－11　天台县民办养老服务机构区域分布图

天台县共有31家民办养老服务机构，其中赤诚街道6家为批复筹建中，有洪畴镇和街头镇等3家为原敬老院实行的公办民营，故严格意义上为28家。这些机构覆盖全县3个街道、4个镇，地处偏僻及人口相对较少的坦头镇、石梁镇及5个乡未有民办养老服务机构。民办养老服务机构最为集中的是人口较为集中、经济相对发达的平桥镇。

2．成立年份

图1－12　民办养老机构创办年份

从调研看，民办机构创办较多地集中在2004年、2008年前后。2000年之前只有2家，2004年为最多增加年份，一共新开5家，其中两家为敬老院改为公办民营，2005年继续保持了这种增长的势头，新开4家。2008年又为5家，并呈递增趋势。这种发展状况与我国老龄化发展、社会经济发展及国家相关支持政策的出台相一致。我国于1999年正式进入老龄化社会，养老服务的社会需求开始增长，也就是从这一年开始，我国民办养老服务机构开始出现。其次，多年来，社会经济一直保持快速增长的态势，天台县较为良好的民营经济基础，为民办养老服务机构的发展提供良好的经济和市场环境。第三，国家出台了支持兴办养老服务机构的相关政策。如2005年民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔2005〕170号），2006年国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号），2008年浙江省政府专门下发了《浙江省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2008〕72号），特别是省政府的文件提出了明确的财政补贴政策，在一定程度上激励了民间资本投资养老服务行业，形成民办养老服务机构的兴盛景象。这一点在我们对民政局、乡镇（街道）负责人、民办服务机构负责人的访谈中得到了证实。

3．机构性质和经营方式

机构性质单一，现已登记的，全部为在民政部门登记的民办非营利组织，尚未有一家工商登记的营利组织。从经营方式看，除两家为敬老院改造，公办民营外，其余都为完全自主的民办民营组织，但其中有5家为合资或合股经营。

4．机构规模

图1－13　民办养老服务机构规模

如图所示，天台县民办养老服务机构床位以30—49张为最多，有8家，占到总体的36%；如果按50张、100张进行划分，则50张以下的占了9家，占41%；100张以下的占总数的86%。按现行民办养老机构省政府支持政策来讲，50张及以上才能享受床位的设施补助，那么就有近41%的机构不能享受省级补助政策。这里实际上有几个问题，一是浙江省政府在2008年72号文件规定床位达到50张才能补助，但同时明确50张以下要不要补助，由当地确定。二是床位50张以下，也分多种情况，比如30张，也可以说达到了一定的规模，应该给予支持。有的县市从当地实际出发，给予了支持。三是省政府在文件中同时规定，民办养老服务机构还必须同时具有当地《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位登记证》，由于其前置条件必须通过有关消防要求，不少机构达不到。天台县是按省政府确定的标准进行支持的。上述几个条件一叠加，能拿到省里补助的，就比较少了。这样机构的提升发展就受到制约，很难走出低水平、低层次运行的状况。

5．人员状况

表1－15　2010年底天台县养老机构情况汇总表

续表

一般民办养老服务机构人员由管理人员、后勤（烧饭、种菜）人员和护理人员组成，管理工作为经办人自己及家人承担，有时也兼做卫生护理工作；烧饭人员一般为外聘，个别的为创办人自己；卫生护理的多位外聘的专门人员。表格里管理后勤人员为1的，后面的护理人员其实还包括了后勤人员，因此实际护理比还要低。

按照国家民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》规定，“护理人员及其他人员数量以能满足服务对象需要并能提供本规范所规定的服务项目为原则”。尽管没有明确具体比例，但民政部领导在讲话时基本按自理老人护理比10∶1左右，失能老人护理比为3∶1提出要求的。国外养老服务机构，也基本上按上述比例配比护理人员。2006年，浙江省民政厅制订的《浙江省农村敬老院管理和建设暂行规定》（浙民救〔2006〕104号）对自理老人护理比10∶1此标准作了明确。据此分析天台县民办养老服务机构人员配比情况，有9家低于10∶1，其中天台老人长寿娱乐院达到3∶1。大部分没有达到规定的要求，最低的为天台白鹤康乐托老院17∶1。护理人员配比低，护理质量要上去显然是困难的。

6．登记审批和房屋情况

表1－16　民办养老院登记审批和房屋情况

登记审批可以分两种情况：一是登记，二是审批。组合以后，结果就有三类：通过登记审批；登记过了，但没有通过审批；登记审批均未通过。从调查看，包括街头镇白衣山敬老院在内，只有4家通过审批；有4家民政部门登记了，但因消防等设施问题有关部门未通过。其余都未过。这里的登记，是指民政部门给予的预登记，创办者凭此办理消防、卫生等各种手续，办好后，再到民政部门换取《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位登记证》。从原因看，消防许可证拿不到，是一个主要因素。

图1－14　住房情况表

从住房情况看，只有3家是新建的或重建。大部分机构是自有的，或是租赁的。这里有几个问题，一是由于这些场所过去的用途主要不属人员密集场所，因此难以拿到消防许可；二是由于是租赁的，有租期限制，创办者很难放心投入进行改造；三是入住人员不稳定。租赁机构中原来入住的周边老人，对环境比较熟悉。如果搬迁，他们往往不愿意，要做大量工作。

7．收费标准和人员

一般来说，养老院的收费包括护理费、餐费和房租费等，并按护理等级、不同配置的房间差异、饮食要求不同等分别收取不等的费用。在天台县各民办养老服务机构中，除个别配置了空调，另行收取200元／月电费外，不区分房间好坏、多少老人一间、楼层差异等，基本都是按老人身体状况其自理水平，收取不等的费用。自理老人一般在500—600元／月，最低的为400元；半自理老人为700—800元／月，最低是500元，最高为900元；全护理老人为1200左右最为集中，最高为1500元／月。和嵊州市比较，除全失能老人护理费较高外，其他等级的护理标准相差不大。但由于两地城镇居民可支配收入和农民人均纯收入有差距，天台县要低不少，这样，天台县的护理标准相对来说就要高于嵊州市。一种可能的结果是，不少失能老人因费用问题，被阻在养老院门槛之外。特别是普通农民，要想住进去，要花掉他们两个月的纯收入，这是不可想象的。这也可以解释另一现象，即天台县的民办养老机构收住了不少县域以外的老人，可能因为他们出得起这笔费用。

表1－17　收费标准一览表

护理人员收入一般分为基本工资、特殊护理补贴和年终红包。基本工资基本在1200—1500元／月；护理补贴标准为全护理老人200元／月·人，半自理老人50元／月·人；年终红包在500—1000元／年。养老院烧饭工作除个别自己承担，一般未专门聘用，工作在1200—1500元／月，年终红包为1000元左右。这一工资水平，低于全省全社会单位在岗职工年平均工资水平。据浙江省统计局统计，2010年，居民服务业的全省全社会单位在岗职工年平均工资为22193元，其中私营单位为19221元。和台州市比较，这一工资水平更低一些，台州市当年的城镇单位在岗职工年平均工资为40562元，企业在岗职工平均工资为33323元。

以汇众托老所为例：

汇众托老所是天台三家通过登记审批的民办养老机构之一。属于始丰街道，为原修理厂厂房改建、装修而成。主建筑是两幢两层楼长条形老房，两幢房屋之间有较为宽裕的绿化场地，配有活动和锻炼的设施，两幢房屋之间由遮雨的两廊相连，两廊沿线配有坐凳。环境和房间整体较为整洁。前面一幢楼主要为厨房、餐厅和办公、储藏等，后一幢楼集中用于老人居住。房间以四人间为主，也有三人、二人、一人间；配有卫生间，两个房间有空调（单独装电表，扣除每月30度基本用电，其余按实际用电计算）。现有床位94张，实住人数75人。

收费情况：自理500—550元／月（特殊情况，比如家里经济困难，只收450元），半护理650—700元／月，全护理800—1000元／月。

人员工资：专职院长（外聘），工资2500元／月，红包3000—4000元／年；烧饭人员，工资1500元／月，红包1200元／年；护理员，基本工资1100—1200，一年红包500—1000元。服务补贴，全护理老人200元／月·人，半护理老人50元／月·人，护理人员、最高工资可达2600—2700元。

8．办院经验与感受

在调研时，课题组接触了不少院长或创办者。他们都谈到了不少好的管理办法。概括起来，有以下共同经验：一是若是合作办院的，日常生活用品最好定点购买。养老机构日常所用的米、油、煤气、菜、各种生活用品，能定点的尽量定点，以便让其送货上门。二是合股（合资）经营的，账目要清楚，计算到分。三是员工之间关系处理，主要体现为按劳取酬。四是重视安全管理。所有开放和有出口的地方都要用围栏围起来，大门平时要关好、上锁。老人出去要请假、登记。五是饮食要讲究。早餐自做馒头、豆浆；中午是各式面食轮着做：炒米粉或汤米粉、汤包、馒头包子、麦卷筒、糊拉拖（一种有馅的米煎饼）；晚餐一般是米饭，一荤两素。此外，最好每餐都配有稀饭。六是有耐心，内心真正能敬老爱老。有时还哄着点，有些老人看其他老人有亲属来看，就会有情绪，不愿吃饭或要家人打电话。有时就哄骗他们已经打过了；或跟他们讲道理，子女不去工作，就没生活收入。老人就体谅了。

他们也谈到了压力：一是辛苦。为了便于管理，绝大多数承办人及家人都吃住在养老院里，晚睡早起，没有自主生活的空间；个别的老人不习惯一人睡或担心患痴呆症老人走失，就陪睡。二是委屈。有些老人很挑剔，有些是年纪大糊涂了，爱向家人告状，家人就要来问责。三是没有安全感。尤其是租用房子的承办人，房东说不想租就不能租了，房东要涨价就涨价，没有稳定性。一旦合约解除，原先的基本装修就浪费了；另寻地方，原来来自周边的老人不愿跟着去，也会产生不少问题。四是经营成本渐长。护理价格上调很难，而物价和人员工资上涨很快。此外，因为没有通过登记审批，镇里动辄就说要来取缔，过几天说一下，没有安全感。

三、城乡社区老人照护需求情况调查问卷分析

《天台县城乡社区老人照护需求情况调查问卷》设置了社区基本情况、社区老年设施及组织情况、社区老年人基本情况、社区老年人照护需求情况四大内容。问卷重点调查了社区居民外出打工、经商情况，城乡社区低保老人中失能、半失能及居住状况，为政府了解城乡社区老人照护需求，以及养老服务补贴制度的设计提供基本数据依据。课题组设计问卷后，委托天台县民政局、老龄办具体实施调查。问卷分两次进行，先后调查了9个城市社区、14个农村社区，范围覆盖赤城街道、始丰街道、福溪街道、白鹤镇、平桥镇、街头镇和三合镇。调查社区涉及的人数为89598人，老人为10558人，分别占全县总人口和老人人口的15．41%、12．77%。从调查覆盖的区域和人数看，这次调查具有较好的代表性。

（一）社区老年人基本情况

截至2010年末，天台县60岁及以上老年人口为82704人，占总人口的14．22%。据课题组抽样调查，60岁及以上老年人占人口比为11．78%，80岁及以上老年人占老年人口比为12．86%。农村的老龄化程度高于城市4个多百分点，但高龄化城市高于农村。老年人中享受低保比例为2．46%，其中女性老年人占享受低保的比例为45．77%。从抽样情况看，和全省、台州市的统计相比，天台县老年人享受低保的比例明显偏高，从一个侧面也说明了其经济的欠发达程度。

表1－18　老年人口比例

表1－19　老年人享受低保情况

表1－20　和全省、台州市老年人享受低保的情况比较表

续表

（二）劳动力外流情况

从调查看，天台县城乡社区劳动力外流情况比较明显，特别是农村劳动力更为突出，占了总人口的51．12%。按城乡分，其中外出打工的分别占总人口的43．79%和15．58%；外出经商的分别为7．33%和7．06%。城镇外出经商做老板的比例明显高于农村。当然，这里的城镇和农村有时很难分清，镇的外出人口和乡里的外出人口在本质上并无区别，实际上他们的身份还是农民。这是城镇外出打工比例高于农村的原因。

表1－21　城乡社区劳动力外流情况

（三）社区养老设施及老年组织情况

1．养老院和老年组织

被调查的城乡社区均设有养老院，其中2家的有1个，2家以上的有9个。基层老年协会健全，城乡所有社区都建有老年协会。这说明，总体上养老服务设施和服务组织覆盖面是比较广的。

表1－22　所在社区养老院数量

2．社区居家养老服务基本情况

被调查的14个农村社区中有9家建有“星光老年之家”；被调查8个城市社区中，有一半设有居家养老服务站。从居家养老服务站提供服务的内容来看，所有居家养老服务站都配有电视室、棋牌室；健身活动室和期刊室也配备良好；食堂、医务室、日间照料室和康复室配置较差，特别是城市社区基本没有配置。在“其他”选择里，部分居家养老服务站填写了：聊天室、调解室、茶聊室和文娱活动室等。可见，居家养老服务还处于低水平阶段。相对来说，城镇社区的居家养老服务站硬件建设要高于农村“星光老年之家”。

表1－23　居家养老服务站（星光老年之家）设置情况

表1－24　居家养老服务站提供服务的内容

图1－15　居家养老服务站提供服务示意图

（四）社区老年人照护需求情况

1．失能老人状况

失能老人可以指代完全失能、半失能两种情况。由于对失能状况的认定缺乏一套比较科学、严谨的标准，特别是农村地区，工作人员很难把半失能、完全失能区分清楚。因此，调查表只是强调完全失能是指日常生活完全不能自理，需要他人照料者。

回收的问卷统计，有效答卷的老年人为10193人，占问卷的老人数为96．5%，因此不影响调查分析的结果。

（1）半失能老人有关情况

调查问卷中统计的老人，共有半失能老人655人，其中农村为218人，城镇社区为437人，分别占60岁以上老年人口比为9．06%、5．61%，农村的比例要大于城镇社区，约高4个百分点。和全省、台州统计相比，失能比例接近于全省，但低于台州市。

表1－25　半失能老年人比例

图1－16　半失能老人相关情况

图1－17　半失能老人相关情况

表1－26　半失能情况和全省、台州市比较表

（2）失能老人有关情况

调查表明，全失能老人有173人，占所调查的老年人总数比为1．70%。相对来说，农村的比例也大于城镇社区，但比例较为接近，均低于全省、台州市统计数。这其中，患痴呆症老人（失智老人）占所有老人的比为0．62%；占失能老人比为7．61%。由于至今没有全面的患痴呆症老人（失智老人）情况的调研，本课题给出的比例难以进一步检测，但是这是很有价值的一个比例。

表1－27　全失能老年人比例

图1－18　全失能老人相关情况

表1－28　全失能情况和全省、台州市比较表

表1－29　患老年痴呆占失能老人比例

图1－19　患老年痴呆老人相关情况

2．失能老人中享受低保及居住状况

低保是最困难的人群之一，低保、失能，加之老年人，这一群体是困难中的困难者。

（1）半失能老人中享受低保及居住状况

调查统计表明，在半失能老年人中，有167名老人约25．49%的享受到低保。按地域分，农村占了38．07%，城镇占了19．22%。按性别特征分，女性占了46．1%。按居住特征分，空巢占了55．09%。另外，丧偶占了26．34%。

表1－30　低保半失能老人及居住情况

图1－20　半失能老人相关情况

图1－21　半失能老人相关情况

（2）全失能老人中享受低保及居住状况

调查统计表明，在全失能老年人中，农村占了73．07%，城镇占了15．70%。按特征分，女性占了64．91%；空巢占了47．36%；丧偶占了38．59%。和半失能比较，全失能老人享受低保的比例要高一些，城镇均高于农村，总体反映了全失能老人的生活是比较困难的。

表1－31　低保全失能老人及居住情况

图1－22　全失能老人情况

（3）失能老人中享受低保及居住状况

按调查统计，失能半失能老年人相加，有27．05%享受到低保。按地域分，农村占了44．81%，城镇占了18．46%。按特征分，女性占了50．89%；空巢占了14．37%；丧偶占了7．97%。和半失能比较，享受低保的比例要高一些，城镇均高于农村。

表1－32　低保失能老人及居住情况

图1－23　失能老人相关情况

图1－24　失能老人相关情况

3．60岁及以上老年人居住状况

60岁及以上老年人与子女或亲属同住的有5758人，占了56．49%；夫妻俩独居的有3040人，占了29．82%；单身独居的有1395人，占了13．69%。其中，独居老人和子女不在同一村的有546人，占了5．35%。这里要说明的是，老年人与子女或亲属同住是指他们居住在同一个居所，或者相邻，在农村一般是指两幢房子前后或左右，这样子女照顾起来就比较方便。而独居是指相对来说居所较远，虽在一个村，但可能居住的距离较远，照顾不便；还有一种情况是，子女长年在外打工、做生意，只有在春节时回家。其中和子女不是同一村居住的，占了独居（夫妻俩独居、单身独居）的12．3%。这部分人群，可能更需要社会化的服务。

表1－33　60岁及以上老年人居住状况

4．老年人进养老机构情况

在被调查的城乡社区中，本社区60岁及以上老年人入住养老院的有109人，占了老年人总数的0．82%。其中农村为1．45%，明显高于城镇。这里一个比较大的原因是，农村外出经商青壮年人数多，当他们感到父母身体不好，生活不便时，更愿意送他们到养老机构。这一数字和我们设想的3%进养老机构，还有差距。一方面，说明城乡养老服务设施在硬件和管理方面，不足以吸引老人居住；另一方面，说明城乡居民经济条件还有限，支付住院费用可能还有一些困难。在课题组入户调研时，老人们说，这些钱能省就省。当然，还有观念的问题，有一部分老人认为，到养老院都是没有子女的才去住。敬老院过去一直用于保障城镇“三无”对象和农村五保老人。长期累积的“污名效应”，在社会上造成了不好的印象，需要引起充分注意。

表1－34　老年人进养老机构情况