失误项目的原因及决策过程剖析

八　失误项目的决策过程剖析

一些项目决策失误，首先是由于决策基本程序的颠倒，即“论证—选择”程序发生逆转，从而导致可行性研究和项目评估的形式化；在决策过程中缺乏有效的反馈机制、监督机制和责任制度，一旦在某个环节出现了问题，就难以从根本上加以制止。

技术论证不充分是导致项目决策失误的重要原因，它是我省20世纪80年代项目建设中的一个高频现象，多数失误项目都与这个问题有关，它反映出我们在技术论证的组织、程序和要求上都还存在着许多问题。

市场具有极大的变动性和不确定性，而我们的预测工作却极为薄弱，尤其对中长期市场需求和竞争能力的预测尚未引起足够的重视，对市场环境缺乏科学、系统的分析和判断，必将使决策带有随机性和盲目性。

投资主体的多元化和分散化，导致局部利益和整体利益的矛盾日益突出，在经济评价中不仅要做好财务评价，尤其要重视从宏观的角度来评价项目的经济效益，但重财务评价轻国民经济评价却几乎是一个普遍的现象。

在项目决策和实施过程中，只重视争取立项而忽视对项目实行系统管理，尤其是项目建设中领导班子和主要领导人调动频繁，致使项目管理出现“断点”和“真空”。

宏观经济环境的急剧变化，对项目决策的制约作用也是十分突出的，然而宏观环境变化对项目影响的预测和对策研究，还没有引起足够的重视。在项目决策中，风险分析仍是一个极为薄弱的环节，一些先进的研究方法还未得到真正运用。

浙江某公司柑橘综合加工项目的决策失误，是集上述各种原因于一体的典型，因此很有必要对它作出系统的剖析。

首先，它是一个违反科学决策基本程序，采取先选择后论证的典型。世界上加工柑橘的生产线类型很多，在日本、美国都有不同类型的生产线；但我方既没有系统收集各类生产线的情况，也没有对它们的性能和特点作出分析，更没有对其利弊得失作出比较，便决定选择西方某公司作为项目的合作伙伴。某公司既不是柑橘的加工企业，也不是设备制造商，而只是项目的承包商。该公司于1984年10月和1985年4月两次派人来浙江，并分别于1984年11月13日和1985年4月10日就柑橘综合利用项目签订了“意向书”。于是这个合作意向便作为决策的依据，自上而下地要求基层提交项目建议书和可行性研究报告。从批准项目建议书到上报可行性研究报告只用了17天时间。一个投资近亿元的大型工程项目，由浙江某研究院的两同志用如此短的时间便完成了可行性研究报告，这显然不符合投资项目决策前期论证的一般要求。这个不负责任的、草率的可行性报告居然一级一级地顺利地通过审批。实践证明，“论证—选择”在程序上的逆转，必然导致项目可行性研究流于形式，它不是为了寻找科学决策的依据，而仅仅是为了论证早已作出的结论。

这项可行性研究报告极其粗糙，许多数据失真，然而该项报告存在的问题，却不是由项目主管部门发现的。最先提出问题的是中国银行某分行。该分行1985年11月26日在给总行的报告中指出：可行性研究报告编制比较粗糙，有些方面缺乏必要的数据和资料，原料来源还未落实，资金和市场也不落实。分行的同志在调查中还发现：项目所在地的财税局虽然在可行性研究报告中草率签署意见，作提供配套资金的许诺，但该局领导直言不讳地声称他们“只盖章，不拿钱”。鉴于种种情况，该分行对此项目表示极大的疑虑，但是在分行向总行发出这个报告以后，浙江省某主管部门接着于1986年2月28日以（1986）函字20号文报国家计委和中国银行，指出该项目每年所需12000吨柑橘原料已落实，根据可行性研究报告，柑橘原料按1985年平均市场收购价每斤0．65元进行测算，经济效益还是好的，配套资金也是落实的。

更令人费解的是，正当中国银行某分行提出可行性研究报告存在着严重问题的时候，主管部门不仅没有及时组织专家严肃地对该项目进行可行性评估，反而立刻组成赴西班牙考察订货团，并于1985年11月14日至12月4日去马德里等地考察并与西方进行谈判。在考察过程中，考察订货团个别成员对西方柑橘加工生产线的关键设备性能，是否适合当地宽皮橘加工的实际情况提出疑问；然而对于这样一个关系到项目成败的关键技术问题，在没有经过技术论证的情况下便草草地作出决定，而且采取了极不正常的手段强行通过。在这样的情况下，最后与某公司在马德里签订了柑橘加工成套设备合同。

决策基本程序的逆转，再加上运用行政权力强制推行，就使这个项目在错误决策的道路上愈陷愈深。实际上它是在国内各种手续尚不完备的情况下与西方某公司签订合同的。在20世纪80年代，国家为项目决策曾制定了若干条例，但这时都丧失了它的严肃性和权威性。由于外汇额度不落实，中国技术进口公司在1986年6月28日给外经贸部等有关单位的报告中指出：根据〔1985〕外经贸资字第217号通知，在国内手续尚不完备的情况，经请示外贸局同意我公司1985年11月29日在西班牙与某公司签订了CSPD—85124合同。但是至今，除了该项目的立项和可行性研究报告的批复两个文件外，其他手续均不具备，如国内外汇贷款协议、外汇额度调拨单、设备进口审批件和进口许可证及归口单位批件等手续均未落实……因此，请有关外汇贷款银行尽快将外汇额度调拨我公司，其他手续可以后补，但不应迟于卖方交货前办妥。否则设备进口把关时发现问题，我公司不能负责。可见这个项目是在未经充分论证和许多手续均不完备的情况下作出的决策。

与西方某公司签订的成套设备的技术合同还违背了国家规定技术引进的程序。本来，在签订引进技术和设备合同以前，要经过引进归口单位——轻工业部的论证和审批。但当1986年3月引进合同生效后，才通知轻工业部对该项目进行技术论证并审批。轻工业部食品局通过分析论证，明确表示不同意该项目的引进，理由有三点：一是西班牙的设备不适合浙江宽皮橘品种；二是柑橘饮料销路不好，经济效益低；三是项目引进地区已有一个柑橘综合利用项目，轻工业部打算从意大利引进设备对这个项目进行全面改造。当获悉轻工业部食品局对引进该项目持否定态度时，有关方面千方百计掩盖存在的问题，想方设法寻找各种关系，企图由上而下地施以权力的影响；并由外经贸部某某起草，以中国某公司名义向外经贸部报告：“实际情况是，西班牙提供的设备是为该品种而设计的。……橘汁饮料属内销产品，国内市场供不应求。浙江省有关领导表示，浙江全力支持该地利用外资的柑橘综合利用项目，今后不再批第二个类似的项目。”最后由国家经委领导出面干涉，轻工业部被迫审批通过了这个项目。

市场预测中的问题也颇有典型性。这个项目的可行性报告在“市场趋势”的标题下，共用了900个字进行了亿元投资的一个大项目的市场分析和预测。国际市场的预测主要是根据外方某公司出口部主任的一句话和《日本经济新闻》的一个报道。在中西双方会谈中，这位部主任曾表示该产品在国际上是畅销的，有多少销多少，于是这句商业语言便成为该产品在国际上有广阔市场的有力依据。《日本经济新闻》曾报道，1984年日本65度浓缩柑橘汁需求量为6万吨，但其国内仅自产1．63万吨，远不能满足市场需要，于是这便成为市场需求的主要根据。分析该产品的市场价格主要有两个根据：一是APV有限公司提供的1984年6月25日东半球时间下午4时行价，65度冷冻浓缩橙汁，纽约市场价为1．77美元／磅，折合为3902美元／吨。二是香港华润（集团）贸易咨询有限公司的咨询，该产品价格为2632美元／吨。用外国人的一句话，用外国报纸的一次报道，用国际市场一天的市价，用一个咨询公司单一的咨询资料，便得出国际市场需求情况和价格的结论，这当然是很轻率的。国内市场预测的一个重要根据是，1984年我国城镇人口年人均消费橘汁等饮料为2．5公斤。这里采用的是一个模糊的概念，因为饮料包括的范围很广，橘汁只是其中的一个品种，因此这一数据不能精确地说明橘汁饮料的实际消费量，以它为根据所作出的预测显然是不科学的。

这个项目由于决策失误造成工程全面瘫痪以后，居然找不到责任承担者，似乎几方都要负责，实际上谁也不负责。1989年3月，国家计委、外经贸部和中国银行组织联合小组赴该项目所在地实地调查，发现“该项目目前实际上是无人负责”：浙江省无一职能部门担负该公司的领导责任；企业董事会股东三方内部矛盾重重，互相推卸责任；项目建成后无法验收投产，公司不愿接收，原工程指挥部因主要负责人调离而名存实亡。本来，一个上亿元投资的项目，在项目的申报、评估、审批和执行中都应确定承担决策和决策执行的责任者，然而该项目出国考察签订成套设备引进合同的是一批人，从事项目实际建设的是另一批人，目前从事管理厂房和设备的是第三批人，原先的一些当事人和领导已全部调离。

1989年7月，该橘汁有限公司曾请求省轻工业厅邀请上海轻工设计院派专家对该项目作出评估。上海轻工院在项目评估初步调查报告中指出：卖方提供的设计方案单调陈旧，综合利用程度浅，工艺技术水平低；进口设备性能不稳定，达不到应有产量、质量要求；合同设备计价过高，计费项目过多，据专家分析如此生产能力和产品品种的设备，现在引进只要花500万美元左右，而实际上花在引进设备上的费用已达到1000万美元。调查报告还指出，卖方未提供足够的技术文件和备品备件，中国买方未按规定严格履行验收交接手续，但软件费用实际上已花去了300万美元。这样，政府贷款中的所谓优惠已通过高价出售设备和软件不复存在，实际上已比一般的高利贷更加苛刻了。更令人奇怪的是，当该有限公司要求某公司赔偿损失时，有人竟然竭力帮助外方压低赔偿费用，对浙江该橘汁有限公司的干部施加压力。

（项浙学等：浙江省科委课题《80年代浙江省重点经济项目投资合理化和决策优化研究》，1991年）