三、中国行政学的发展
中国行政学尽管取得了令人瞩目的成就，但是，终因多年中断研究而使行政理论基础相对薄弱，因此，对一些行政领域的研究还说不上非常成熟。20世纪90年代以来，许多行政学者对我国行政学的进一步发展进行了相关研究，提出了自己的观点。总的来看，至少可以归纳为以下诸方面。
（一）关于行政学的内容体系设计
我国最初较为常见的是按照行政活动过程或基本原理和管理过程进行因素排列从而形成因素排列式，也有的是将行政学基本原理和行业行政管理原理相结合而形成纵横结合式。
上述二种行政学内容体系的构建模式，由于缺乏连通整个学科体系的中心线索，所以，有些学者开始尝试改变这种板块结构，构建新的行政学内容体系。主要的观点可以大体分为两类。
一是借鉴马克思《资本论》的理论架构，试图为行政学理论体系找到一个逻辑起点，以此作为统摄全书的中心概念并推演出行政学的范畴和原理体系。如有的研究者以行政功能作为逻辑起点，推演出功能篇、功能主体篇、功能实施篇、功能保障篇。还有的以行政领导概念出发构造行政学逻辑结构。这种观点主张以行政领导为核心，以行政效率为归宿。从这种前提着眼，整个行政学的内容体系就应当按以下思路来加以考虑，即以行政组织和行政法规为行政领导的两大保证，以行政决策和人事行政为行政领导的两大职责，以行政沟通和行政控制为行政领导的两大功能，以财务行政和机关管理为行政领导的两大立足点。此外，还有的教科书以行政权力作为逻辑起点展开全书的各部分内容。
这种以某个概念作为行政学体系的逻辑起点和统摄整个行政学理论的建构模式的提出，反映了我国行政学界完善行政学内容体系，使行政学内容安排更加连贯化、条理化的一种努力。尽管运用这种方法所设计的行政学体系尚未完全形成一个各有关范畴紧密相联的逻辑链条，但其努力仍是值得肯定的。
二是从系统理论出发来构造行政学体系。例如，有的学者借用生态学方法来安排行政学的内容体系。最早运用生态理论来研究行政理论的是美国学者高斯，而运用该方法研究行政学的集大成者是另一位美国学者里格斯，他的代表作是《农业与工业型:走向比较行政的模式学》和《行政生态学》。这种观点认为政府组织及其活动是受环境影响的生态系统，它必须要考虑对环境的适应性。我国台湾有的学者也采用这种方法，探讨行政与生态间的互助关系，再从结构与功能类比的角度，分章论述溶合、棱柱和绕射社会下的生态环境与行政特质，并就行政改革的结构与策略作出理论性的阐释。在中国，也有学者借用生态学研究生命主体与其环境的相互联系和作用的理论和方法来研究行政系统与社会圈的相互关系，并由此安排行政学的理论架构。
还有的学者在系统整体出发原则、结构功能原则、动态过程原则和反馈优化原则以及与环境交换原则等方面进行分析的基础上，从总体上理论再现我国特定社会、国家大系统中的政府行政管理动态系统。符合这一行政管理动态系统总体模式的理论构架可以包括:①行政管理的输入系统，又分为行政管理的社会环境和行政管理的前提条件；②行政管理动态系统，分为行政管理主体、行政管理运行过程、行政管理客体；③行政管理的输出系统，包括为实现行政管理目标的行政方法和行政管理目标实现的行政效能—效率—效益；④行政管理的反馈系统。(43)
（二）关于行政学研究的理论分层
我国原有的行政学体系较为庞杂，抽象的理论与实际的操作技术知识交叠在一个体系中，显示不出各部分内容所处的理论层面。对此，有的学者将行政学整体学科做这样的分层:一是功能行政学，主要研究行政管理活动一般功能和具体功能问题；二是结构行政学，主要研究行政管理的要素构成及系统运行问题；三是比较行政学，主要研究历时态行政比较（古今比较）和共时态行政比较（中外比较）问题；四是理论行政学即行政哲学，主要研究行政规律、行政价值和行政方法论等问题。
还有的观点将行政学分为行政哲学、行政管理学和行政工艺学三个层次。我国以往对行政哲学研究较少，近年来有关学者加大这一方面研究的力度。有的学者试图将行政哲学的内容概括为行政主体论、行政客体论、行政过程论、行政系统论、行政意识论、行政决策论、行政方法论、行政动力论、行政范畴论、行政规律论、行政价值论、行政发展论等。
对于行政哲学的研究，似应从两个方面入手。其一是运用哲学理论分析行政范畴及其各范畴的相互关系，以构建行政哲学的一般理论体系；其二是从哲学层面入手，研究国家行政管理中的重大现实问题。对这些问题的研究，应当紧紧围绕当代中国政府行政环境的重大变迁，重点探讨诸如社会转型与行政发展、社会转型与行政价值的更新、社会转型与政府和个人关系的重建等问题。加强对这些问题的研究，一方面可以指导行政管理及其改革的实践，另一方面可以为行政哲学体系的建构提供素材和奠定基础。
行政管理学的理论层次要低于行政哲学，它应当运用管理学知识分析行政过程及其各个环节。行政管理学的研究可以追溯到科学管理运动兴起之后的传统行政理论时期。当时的法约尔、古立克、厄威克、福莱特、穆尼、雷利等人曾对行政管理理论的发展作出过重要贡献。从管理角度研究行政问题，就应当侧重于探讨管理决策、计划、控制、组织、领导、激励、人事、财务等一系列问题。对于这些问题的研究，有助于提高行政管理的科学化水平，增强管理效能。
行政工艺学涉及具体的行政方法和行政技术。工艺的基本含义是指将原材料或半成品加工成产品的方法和技术。政府行政作为一种特殊的工作领域，必然有其履行行政职能、实现行政目标和完成行政任务的技术手段。对这些方法和技术的研究也应成为行政学的组成部分。
在以上的三个层次中，行政哲学是行政学的最高层次，也可称为宏观行政学，这一层次的行政学的前途是与政治学的前途联系在一起的。行政管理学是行政学的中间层次，可以将其视为中观行政学。行政工艺学是行政学的最低层次，可称其为微观行政学。后两个层次的行政学的前途是与管理科学的前途联系在一起的，它们尽可以从管理科学中吸收养分。
（三）关于行政学的发展
中国行政学经过发展，无论是在学科体系建设还是在专项问题的理论研究方面都取得了较大的成绩。在此基础上，如何适应当代中国社会的需要，推动中国行政学研究的进一步发展，寻求中国行政学未来的生长点和突破点，便成为国内行政学界所要解决的重要问题。对于这一问题的研究，成为行政学领域的一大热点。
1996年3月，全国行政教学研究会、北京政治与行政学会和北京行政学院在京联合举办了“中国行政科学发展研讨会”。与会代表就“中国行政科学发展”这一主题进行了多方面的探讨。会后，《中国行政管理》杂志从1996年第5期开始陆续刊登与会专家学者和其他国内同行所撰写的有关论文。从这些论文来看，理论研究者所提出的中国行政学发展的内容包括以下五个方面:
第一，中国行政学要警惕“概论化”倾向，争取突破理论研究的僵局。中国行政学研究恢复以来，“概论化”倾向较为明显，这一方面表现为“概论热”，另一方面表现为概论的内容成为教学指南，新课程的增设陷入内在衍生的单一模式——概论为主干。这种课程体系建设中的单一衍生模式是行政学教育的死胡同。要想使行政学研究走向深入，应当使科研和教学有所区别，确定科研选题时的内在衍生模式。在突破行政学理论研究的僵局这一问题上，有的学者认为不应盲目提倡理论联系实际，而是将有限的资源投入到行政学基础理论和方法的研究上，从而生产出一系列具有中国特色的行政学名著，这些名著是生产其他相关理论消费性产品的基础。
第二，适应“两个转变”，抓住行政学发展的机遇。党和国家提出的实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变和经济增长方式从粗放型向集约型的改变为我国行政学的繁荣提供了难得的发展契机，因为实现“两个转变”的过程存在着复杂的矛盾关系和大量的现实问题，需要行政科学作出回答，需要对政府的地位、职能、权力结构及行政方式进行多维的、深入具体的和超前的研究，而且业已存在的“两个转变”的成功经验也需要加以总结和提炼。这种社会需求为中国行政学的发展提供了适宜的环境。还有的学者认为，“两个转变”突破了国家与社会、政府与公民、政治与经济之间的一元从属结构，为行政学标示出了研究领域和范畴；而且，“两个转变”为中国行政学提出了诸如新的行政管理体制如何建立，行政管理方式与手段如何调适等许多现实的研究课题。
第三，对重点问题进行专门研究，分析行政发展中的重要关系。这些关键性的重要关系包括:①社会主义市场经济体制与中国行政管理体系的关系；②宏观调控体系与政府的具体操作的关系；③中央与地方的关系；④现代企业制度与政府的关系；⑤中介组织与政府的关系；⑥政府职能转变与提高行政效率的关系；⑦国家公务员制度与提高素质的关系；⑧现代政府与社会的关系；⑨中国行政传统与行政现代化的关系；⑩行政改革与其他改革的关系。
第四，拓展行政学研究范围，深化行政学专题分析。第一种观点认为，中国行政学应当加强对行政系统利益结构的研究，因为行政机构内部存在着复杂的利益矛盾。这些利益矛盾来自于行政机构内部的角色冲突、作为机关首长的角色冲突和作为行政机构一般成员的角色冲突。对这些矛盾着的利益结构进行分析并找出相应对策，不仅对行政学理论是一个发展，而且也会极大地推动行政改革实践。第二种观点强调行政伦理问题的研究，认为当代法理化的行政与传统伦理化的行政并非水火不能相容，二者可以彼此互补，相得益彰。尤其是当代中国以法理为基础的行政文化还没有完全建立起来，所以就有必要强调行政伦理的问题。第三种观点认为必须重视对中国传统行政文化的研究。与西方社会国家和政府的产生不同，中国古代社会国家和政府的产生是由于部落首领及其下属对社会经济强有力的管理而形成的。因此，中国自古就极为重视行政管理，行政管理体制、官吏制度和行政管理理论就非常发达。对此应当深入研究，以便为现实服务。第四种观点认为行政学在致力于对行政之内部管理进行研究的同时，还必须对行政之外部管理进行研究。内部管理和外部管理是行政研究的两个视角，如何将行政研究的这两个方面有机地结合起来，使之互相促进，相得益彰，是行政学的重要任务。第五种观点认为为了拓展行政学的研究范围，深化行政学的研究内容，应当注重政策分析，提高“技术含量”。前者的依据是行政的基本特质在于其公共性，它的基本功能就是制定并执行公共政策，因此，行政学应当深入到对具体政策规则、执行、评估的分析之中；后者的依据是，行政工作是一项管理工作，就必然有个管理方式和手段的问题，即有其“技术性”的一面，行政学的研究应有助于管理技术水平的提高，增强其应用性。
第五，确定中国行政体制改革的基本框架，促进中国行政学的进一步发展。这种观点认为中国行政体制改革经历了17年左右的实践探索，现已逐步显现改革的轮廓，因而可以大体勾绘出中国行政体制改革的基本框架和实现行政管理现代化的努力目标:①转变政府管理经济的职能和管理方式，重新调整政府职能结构，建立适应社会主义市场经济的宏观调控体系；②重新调整行政权力结构，实行权力下放，从高度集权走向合理集权和分权，建立适合市场经济的新的行政权力体制；③重新调整组织，按市场经济要求，建立符合精简、统一、效能要求的新的行政机构；④改革政府人事制度，推行公务员制度；⑤建立适应市场经济的政府财政、税务和金融管理体制的新格局，扩大开放，逐步建立与国际惯例相接轨的外经贸体制；⑥改革科技体制和教育体制，建立和健全社会保障体系，建立现代的适应市场经济的社会行政管理体制；⑦扩大行政民主，加强行政法制，广泛吸取公众参与行政，建立和健全公众参与行政和监督行政的体制；⑧改进行政管理工作的方式方法，推进现代科学方法和科学技术在行政办公中的应用。以上中国行政体制改革的基本框架是在行政学理论研究和行政改革实践探索的共同作用下形成的。由于行政体制的改革具有长期性和复杂性，因此，上述基本框架既是中国行政理论和实践的阶段性成果，又是其进一步发展的起点。
除上述较为系统地对中国行政科学的发展进行研究之外，1998年6月，中国行政管理学会教学研究会在深圳举行了“公共行政学术研讨会”，会议的主题是研究在新的历史条件下公共行政学新的生长点和突破点。在与会人员提出的观点中，除了强调高度重视中国公共行政学学科结构的研究之外，还包括:①中国行政学要取得突破性的进展，必须有针对性地对行政学的一些重要问题作出详尽、周密、科学的分析论证，对一些僵化陈旧的体制、思想、观念等作出令人信服的科学回答；②推动中国行政学的发展，还要高度重视政府管理中重大问题的研究和解决，这才是最有生命力的；③行政学的突破点，主要是要突破对行政学一般过程、原则和单纯行政现象的研究，在深层次上对行政学理论和实践两方面进行研究；④中国行政学的发展，集中在内容构架上的突破，也还要注重方法论上的突破。(44)
通过以上分析可以看出，应当在新的社会历史条件下和行政学得到一定发展的基础上寻找中国行政理论进一步发展的突破点，这已经成为国内行政学界的共识。
进入新世纪后，随着社会主义市场经济建设的深入发展，为适应政府职能转变以及以此为引导的各领域的行政改革，行政学通过广泛、深入的研究促进了自身的进一步发展。笔者认为，目前以下问题需要进一步加强研究，以期取得行政学的新的发展。
第一，社会转型与政府转型研究。当代中国市场经济的建立推动着社会转型，社会转型要求政府转型。关于政府转型，行政学界业已进行了相关探讨。例如有关学者强调从小社会大政府向大社会小政府转变、从全能政府向有限政府转变、从管制型政府向服务型政府转变、从划桨型政府向掌舵型政府转变、从经济建设型政府向公共服务型政府转变等。以上观点，应当说只是从某一个方面阐述了政府转型的内涵，还需要从更深层次和更一般意义上把握政府转型的实质意义。
第二，现代政府制度研究。在中国改革开放进程中，经济体制的改革要求建立现代企业制度，而现代企业制度的建立和发展需要现代政府制度相对应。以往的行政改革实践大都分领域进行，在行政改革方案的系统性、行政改革方案实施的整体性方面尚有缺欠。因此，需要确立现代政府制度概念并以此来引导和协调各方面的改革行为。现代政府制度是内涵丰富的范畴，运用这一范畴可以从多维角度对行政发展进行研究。就其内涵而言，“现代政府制度是相对于传统政府制度而言的制度安排，它是以市场经济为基础，以社会为取向，遵循法治原则并由此出发而构建起来的关于政府的体制模式、组织系统、职能体系、权力运行方式等的制度体系”(45)。目前，国内关于现代政府制度的文献匮乏，需要加强这一方面的研究。
第三，职能有机统一的大部门体制研究。中共十七大报告提出大部门体制改革方向，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这是执政党对大部门体制改革作出的战略部署。在新的行政管理体制改革中，作为职能有机统一的大部门体制建设无疑将起到核心作用。那么，在市场经济尚未完善的情况下如何推进大部门体制建设，大部门体制建设需要政府系统内部和外部的哪些条件予以支撑，大部门体制建设将对行政管理体制改革带来什么样的影响，实行大部门体制应当是大范围的调整还是小范围的调整，调整的步骤、程序应当如何设定，对于诸如此类的问题应当进行系统和深入研究。
第四，政府应急管理研究。政府应急管理是指政府针对潜在的或者当前的应急状态，在危机事件发生的不同阶段，迅速采取有组织、有计划的管理和控制行为，以有效地预防和处理危机的过程。政府应急管理针对的是各种应急状态，无论哪种危机的发生，都会严重影响社会秩序，并造成个人生命财产的重大损失。因此，政府作为现代社会主要的公共组织，应当建立一整套管理机制来从容应对各种危机，以将损失降低到最小程度。为解决这一问题，行政学应当研究如何确定政府危机管理的原则、健全应急管理体制和机制、完善应急管理立法和各种应急管理系统，以便使政府危机管理能够更加取得实效。
第五，新公共管理运动和公共管理改革研究。20世纪70年代以来，为迎接全球化、信息化时代，应对国际竞争加剧的挑战，提高政府行政效率，西方各国相继兴起了新公共管理运动。其核心是采用商业管理理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及其公共服务质量。这场运动从英国等国开始，成为席卷公共管理领域改革的一项国际性运动。目前，我国也在进行公共管理改革，西方的新公共管理运动对我国的相关改革具有哪些借鉴意义，我国应当怎样顺应公共管理改革的国际潮流，尽快地提高我国政府的公共管理质量和水平，也应当成为行政学研究的一个重要课题。
第六，市民社会与民间组织研究。当代中国市场经济的建立推动着市民社会的产生和发展。市民社会的根本特点在于强调个人、社会团体的独立自主的地位，强调平等、自由、公平、人权等根本价值，反对公共权力不恰当地干涉市民社会主体的活动。在市民社会条件下，对个体自主的强调和追求必然导致民间组织大量萌发。对于民间组织，应当深入研究其地位和功能，研究如何运用法律手段对之予以规范和约束，如何采取保障措施以便使其在公共治理中更好地发挥作用。
第七，信息技术时代与电子政务研究。在新的世纪，信息技术正在逐步成为推动社会经济发展的强大动力，对当今人类社会的影响超过了任何一项技术所产生的影响。在新形势下，大力发展政府信息化，对于深化行政管理体制改革，提高行政管理效率具有重要意义。电子政务的实质是通过现代信息技术推进政务改革，改造、优化和完善政府的业务流程，提高政府决策质量和工作效率，在政府和社会之间建立起迅捷的互动关系。因此，应当进一步研究我国电子政务的发展对政府管理产生的影响，研究我国电子政务建设的目标和指导原则，我国电子政务建设取得的成绩和须解决的紧迫问题，以及如何加强电子政务的有效管理等。
第八，公民知情权与政务公开研究。行政知情权是公民的一项重要权利，公民有权依法通过各种途径和形式获取、知晓行政活动的依据、原则、方法、程序和结果。在我国依法治国的进程中，应当完善法制，加快政务公开的步伐。实现政务公开，有利于落实公民的民主权利，有利于调动公民管理国家事务的积极性；有利于完善政府决策，保障决策科学化。在此，应当进一步研究我国政务公开实施过程中取得的成效，研究中央和地方相关立法及其执行中的问题，在取得经验的基础上如何进一步完善政府信息公开的法制建设。
第九，行政审批制度改革与政府职能转变研究。行政审批制度改革与我国行政管理体制改革和政府职能转变密切相关。我国的《行政许可法》于2004年7月1日开始实施，其中明确了行政许可的原则、设定、实施机关和程序，以及监督检查和法律责任等事项。特别是该法规定了行政许可设定范围内的事项，如果通过以下方式能够予以规范的，可不设行政许可:①公民、法人或者其他组织能够自主决定的；②市场竞争机制能够有效调节的；③行业组织或者中介机构能够自律管理的；④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这是我国通过立法对行政审批职能的限定，它必将对政府其他领域中的职能转变起到引导作用。在新形势下，有必要结合行政审批制度改革，继续研究政府职能转变和行政管理体制的变革，以切实减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，推进市场经济和政府本身的良性发展。
第十，行政问责制研究。行政问责制的理论研究和实践在我国起步较晚，各领域的制度体系还有待完善，问责制本身对问责主体、对象、内容、方式和程序等一系列问题缺乏细致、具体的规范。因此，在行政管理体制改革的进程中,如何运用问责制规范行政权力的行使,如何维护公民的合法权利，如何提高政府的执行力和公信力，就成为今后一个时期面临的重大任务,也是转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要内容。所以就应当将行政问责制列为行政学研究的一个重要方面。
总之，在新的世纪，随着我国公共行政改革的深入，行政学学科将在取得以往成果的基础上走向更加繁荣和更高水平的发展阶段。
参考文献:
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15.[日]中村阳一:《关于日美两国行政改革实践的调查研究》，《国外政治学》，1989年第4期。
16.沈亚平:《现代政府制度:行政发展研究的新视角》，《中国行政管理》，2008年第5期。
【注释】
(1)[苏]伊·伊·安东诺维奇:《美国社会学》，商务印书馆，1981年，第88页。
(2)[苏]伊·伊·安东诺维奇:《美国社会学》，商务印书馆，1981年，第88页。
(3)参见《云五社会科学大辞典》，台湾商务印书馆，1973年，第8页。
(4)张勋等主编:《中国政府管理百科全书》，经济日报出版社，1992年，第37页。
(5)彭和平等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第4页。
(6)同上，第5页。
(7)彭和平等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第5页。
(8)同上，第14页。
(9)同上，第14页。
(10)同上第8页。
(11)同上第8页。
(12)同上，第9页。
(13)彭和平等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第10页。
(14)彭和平等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第10页。
(15)同上，第14页。
(16)[美]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社，1987年，第5～6页。
(17)[美]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社，1987年，第6页。
(18)同上，第5～6页。
(19)同上，第9页。
(20)同上，第11页。
(21)同上，第14页。
(22)[美]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社，1987年，第31页。
(23)同上，第30页。
(24)[美]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社，1987年，第70页。
(25)参见[美]丹尼尔·A.雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社，1986年，第225页。
(26)参见[美]R.J.斯蒂尔曼:《公共行政学》（上册），中国社会科学出版社，1998年，第16页。
(27)同上，第23页。
(28)张润书:《行政学》，台湾三民书局，1985年，第671页。
(29)黄高智主编:《参与式行政与内源发展》，中国对外翻译出版公司，1988年，第4页。
(30)[日]中村阳一:《关于日美两国行政改革实践的调查研究》，《国外政治学》，1989年第4期。
(31)彭和平等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第155页。
(32)彭和平等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年，第166页。
(33)[美]赫伯特·西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版，1988年，第38页。
(34)参见[美]R.J.斯蒂尔曼:《公共行政学》（上册），中国社会科学出版社，1998年，第23页。
(35)参见[美]R.J.斯蒂尔曼:《公共行政学》（上册），中国社会科学出版社，1998年，第23页。
(36)参见[美]R.J.斯蒂尔曼:《公共行政学》（上册），中国社会科学出版社，1998年，第24页。
(37)[美]J.C帕拉洛等:《行政管理学词典》，四川人民出版社，1988年，第142页。
(38)[美]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社，2002年，第35页。
(39)[美]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社，2002年，第37页。
(40)[美]罗伯特·丹哈特:《公共组织理论》，华夏出版社，2002年，第122页。
(41)《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年，第180～181页。
(42)夏书章:《把行政学的研究提上日程是时候了》，《人民日报》，1982年1月29日。
(43)参见张勋等主编:《中国政府管理百科全书》，经济日报出版社，1992年，第12～15页。
(44)参见汪玉凯:《行政管理学教学研究会学术研讨会综述》，《中国行政管理》，1998年第9期。
(45)沈亚平:《现代政府制度:行政发展研究的新视角》，《中国行政管理》，2008年第5期。
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