当代中国政府职能的演变理论探讨

二、当代中国政府职能的演变

如前所述，政府职能具有综合性。然而，在政府的所有职能中，经济职能占有特别重要的地位。在任何社会里，经济都是基础，都是社会存在和发展的先决条件。因此，有效地管理经济，促进经济的发展历来是政府的重要职能。尤其是在我国，政府承担着组织和领导经济建设的重要职能，因此，我国政府职能的研究，主要是围绕政府的经济职能来展开的。而且，政府职能的转变，也主要地体现为政府经济职能的转变。在我国，政府应当履行何种职能，对这一问题的认识经历了一个发展过程。按照马克思的设想，社会主义社会是一个以共同占有生产资料为基础的社会，真正实现了单一的社会主义全民所有制。生产资料的社会占有与生产的高度社会化，决定了社会主义社会必须按照预定的目标有计划地组织全社会的生产和经济活动。苏联十月革命后，在理论上把计划经济和市场经济作为对立的两种社会的基本制度来对待，在实践上曾试图取消货币，实行直接的产品分配和交换，并将整个社会变成“大工厂”，把一切生产和交换愈来愈多地集中到国家手里。正如列宁所说，“没有一个使千百万人在产品的生产和分配中最严格遵守统一标准的有计划的国家组织，社会主义就无从设想”⁽²⁶⁾。尽管从20世纪20年代开始，苏联曾实行新经济政策，列宁也曾对以往的做法进行过反思，主张采取市场经济的形式实现国家经济计划，但是，由于理论认识上的缘故，苏联一直在相互对立的思维中确定社会主义的基本经济特征，即社会主义经济是计划经济，资本主义经济是市场经济。由于苏联认为在市场经济条件下，对生产不存在有意识的社会调节，而只能通过市场和价值规律进行自发调节，因此完全否定了市场和价值规律的作用。为了避免整个社会生产的无政府状态，社会主义社会只能实行指令性的高度政府集权的计划经济模式。

新中国成立以来，我国深受苏联理论和管理模式的影响，在相当长的一段历史时期内一直认为社会主义的经济特征是计划经济，力图将一切经济活动都纳入国家的统一计划，保证社会生产有计划、按比例地协调发展，从根本上排斥价值规律对社会生产的调节作用，而主要是通过政府对经济的直接干预和控制来达到自觉的调节。实践证明，建立在这种理论基础上的以行政手段为主，强调计划管理的体制，使得政府的经济管理职能极度膨胀，企业应有的生产经营权被政府抽空和分割，企业受到多头行政干预。政府在生产上统一安排，销售上统购包销，财政上统收统支，人员上统一调配，物资上统一调拨。总之，企业的产供销、人财物都要由政府统一筹划和安排。结果，一方面严重地窒息了企业的活力，使得本来应该生机勃勃的社会主义经济死气沉沉；另一方面，政府采取行政手段直接管理经济，也阻碍了政府行政自身的发展。

对于建立在计划经济基础上的指令性的高度集权的管理模式，早在党的八大前后就曾对其弊端进行过反思。但是，真正对该模式的突破则是在党的十一届三中全会以后的社会主义社会发展的新时期。在党的十二大会议上，确认了以计划经济为主、市场经济为辅的原则。提出我国在公有制基础上实行计划经济，同时允许对于部分产品的生产和流通不作计划，由市场来调节。也就是说，根据不同时期的具体情况，由国家统一计划出一定的范围，由价值规律自发地起调节作用。这一部分被认为是有计划生产和流通的补充，是从属的、次要的，但又是必要的、有益的。这表明，党的十二大开始摆脱把社会主义与市场调节对立起来的传统思维模式，认识到市场机制对社会主义经济发展的作用。与这种经济体制相适应，十二大又指出，国家除了指令性计划之外，对许多产品和企业要实行主要运用经济杠杆以保证其实现的指导性计划，要给企业以不同程度的机动权，对于各种各样的小商品，国家不必要也不可能用计划把它们都管起来，可以让企业根据市场供求的变化灵活地自行安排生产。这样，经过长期的实践检验，执政党已经认识到那种传统的管理模式事实上行不通，在一定的范围允许市场机制发挥作用。因此，我国政府的职能也开始发生转化，不再事无巨细，对企业的一切生产经营活动都实行集中统一的管理。

党的十二届三中全会进一步提出实行公有制基础上的有计划的商品经济。实行计划经济同运用价值规律、发展商品经济，不是互相排斥的，而是统一的，把它们对立起来是错误的。根据这一思路，三中全会提出我国实行的是非完全的商品经济，即不是完全由市场调节的市场经济，完全由市场调节的生产和交换，主要是部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动。另外，实行计划经济不等于以指令性计划为主，指令性和指导性计划都是计划经济的具体形式。指导性计划主要依靠经济杠杆的作用来实现，指令性计划也必须运用价值规律。据此要有步骤地适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围。

党的十二届三中全会在确定有计划的商品经济和对以往政府经济管理职能的弊病的反思基础上，概括了新时期的政府经济管理职能，即制定经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传布经济信息，掌握和运用经济调节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作等。这是党的十一届三中全会以来第一次比较完整地对我国政府在新时期社会的经济生活中的作用的明确定位。根据这一规定，各级政府部门原则上不再直接经营管理企业，从对企业的微观管理领域退出来，从给企业分钱、分物、批项目的繁琐事务中解脱出来，给企业以生产和经营的自主权，使企业真正成为社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。政府部门的职责主要是搞好政策指导、立法执法、统筹规划、控制协调、服务监督工作，抓好宏观调控和综合调节。

随着我国改革实践的发展和理论认识的不断深化，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，要使市场在资源配置、协调生产和需求等方面发挥作用。为了确保社会主义市场经济体制的建立和发展，十四大报告再次提出加快政府职能的转变，并将其视为上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。十四大报告明确提出，凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预；下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。同时，为了防止和克服市场自身的弱点和消极方面，要加强和改善国家对经济的宏观调控。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。

此后，党的十五大报告指出要充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系，并进一步明确要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。党的十六大报告在肯定前一阶段政府职能转变成果的同时，指出要不断完善社会主义市场经济体制，明确政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。至此，我国现有的经济体制已经基本定局，政府的职能也已经基本明确。党的十七大报告进一步指出，实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。……要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。

综上所述，我国对社会主义经济体制与政府职能的认识经历了一个不断发展的过程。邓小平的有关主张在解放思想，推动有关社会主义经济体制和政府职能的理论探讨方面起到了重要的作用。早在十一届三中全会前，邓小平在谈到发扬经济民主问题时，就曾指出，现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率；应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。之后，在1979年的《关于经济工作的几点意见》中，提出扩大企业自主权，这一条无论如何要坚持，这有利于发展生产。过去我们统得太死，很不利于发展经济。1979年11月在会见美国不列颠百科全书出版公司编委会副主席吉布尼等人时，邓小平指出，说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的，社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济。市场经济，在封建社会时期就有了萌芽。社会主义也可以搞市场经济。在1985年会见由美国时代公司组织的美国高级企业家代表团时，邓小平指出，社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾。问题是用什么方法才能更有力地发展社会生产力。我们过去一直搞计划经济，但多年的实践证明，在某种意义上说，只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。1987年2月，邓小平指出，为什么一谈市场就说是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法。只要对发展生产力有好处，就可以利用。它为社会主义服务，就是社会主义的；为资本主义服务，就是资本主义的。我们以前是学苏联的，搞计划经济。后来又讲计划经济为主，现在不要再讲这个了。1992年前后邓小平在南方视察时再次重申，不要以为，一说计划经济就是社会主义，一说市场经济就是资本主义，不是那么回事，两者都是手段，市场也可以为社会主义服务。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。

综合邓小平的上述理论，可以看出有以下三点内涵:第一，传统的计划管理体制权力过分集中，束缚企业的活力，不利于提高生产效率；第二，计划经济和市场经济并非社会主义和资本主义两大经济体制的本质特征，二者都是方法和手段。市场不是资本主义社会独有的经济方法，也是促进社会主义经济发展的手段；第三，无论是实行计划经济，抑或实行市场经济，归根到底视其是否充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人的积极性，更能解放生产力，加速国民经济的发展。鉴于新中国成立以来我国长期实行计划经济模式而造成的种种弊端，在现阶段，才有必要强调实行社会主义的市场经济。

总之，邓小平的有关理论在实事求是，解放思想，摆脱在计划经济与市场经济问题上姓社姓资观念的束缚，建立起适应社会主义初级阶段和我国国情的经济体制及其管理模式方面起到了先导作用。而且，确立了建设社会主义市场经济这一思路，实际上就要求破除以往管得过多、统得过死的管理模式，政府职能就必须要适应社会主义市场经济的建立作出适当的调整。

随着党的关于改革社会主义经济体制的指导思想的确立和发展，理论界对我国政府管理职能的认识也不断深化。党的十二届三中全会以来，人们逐步摆脱了市场经济是资本主义特有的东西，计划经济是社会主义经济的基本特征这一观念的束缚，对计划经济与市场调节的主辅地位、公有制基础上的有计划的商品经济、计划与市场的内在统一、社会主义的市场经济问题进行了广泛的探讨。随着探讨的深入，越来越多的人们认识到，对我国社会主义新的经济体制即社会主义市场经济体制的表述比以往其他的某些表述更为准确、更为科学。因为商品经济是相对于自然经济和产品经济而言的，主要回答生产是否为交换而进行的问题；市场经济是相对计划经济而言的，主要回答资源用什么方式来配置的问题。作为经济运行机制和经济体制，重点需要研究解决的就是资源配置方式和管理方式问题。在社会主义市场经济条件下，资源配置主要靠市场进行，最终通过市场实现；企业按照市场需求（包括政府订货）自主灵活地安排生产经营活动；经济运行过程是计划指导和间接调控下的市场机制发挥作用的过程；政府不直接调控微观经济活动，而是逐步建立以经济和法律手段间接调控为主和必要的行政手段为辅的宏观调控方式。⁽²⁷⁾同时，在社会主义经济发展实践中，市场经济的积极作用也越来越被人们所认识，它具有有效地配置资源、等价进行交换、市场决定价格、多元市场主体、平等参与竞争、公正优胜劣汰、准确反映需求等特点。因此，政府应当充分发挥市场的优势，凡是市场机制能够很好地发挥作用的地方，政府就不再给予干预。这样，一方面能够增强我国经济领域的活力，另一方面也能够简化政府职能，精干政府机构。

对于由计划经济条件下到市场经济条件下政府职能转变问题，我国学者进行了较为广泛的论述。有的学者认为，我国政府职能应当实现由直接控制向间接控制转化，从管理职能与产权身份集于一身向管理职能与产权身份脱离转化，政府由以经济目标为己任转变为以社会目标为己任。有的学者认为，政府职能的转变意味着政府管理权限和管理方式的转变，前者表现为由“无限政府”向“有限政府”的转变，将经营权还给企业，并且放权于社会；后者表现为变产品经济为市场经济，变单一的行政管理为经济、法律和行政等手段相结合的综合管理，变以指令性计划为主的旧体制为社会主义市场经济的新体制，变直接管理为主为间接管理为主，变微观控制为主为宏观调节为主，变纵向管理为主为横向协调为主，变行政命令为主为主动服务为主等。

关于转变职能后的政府应当发挥何种作用，学者们也进行了广泛的研究。有的学者认为，政府在市场经济条件下应当充任经济活动的仲裁者、经济计划的制定者、税收分配的主体、投资银行和土地所有者、企业股东等角色，并履行相应的职能。有的认为，在社会主义市场经济条件下，政府应是社会经济的管理者，市场的组织者和调节者，同时也是微观经济的管理者。还有的认为，政府应是规则的制定者、秩序的维护者、矛盾的协调者、社会的服务者。

随着经济体制改革的深入发展，政府与社会的关系也在发生深刻的变迁。与此相适应，中国学者对新时期政府的行政职能进行了广泛的理论探讨，其观点大致有以下四个方面:

1.在政府与社会关系的框架下研究行政职能

针对计划经济时代全能主义行政职能所带来的“大政府小社会”的状况，学术界提出了“小政府大社会”的观点，并主张中国要逐渐由“大政府小社会”向“小政府大社会”转型。“小政府大社会”模式，主要是指转变政府职能、规范政府行为，充分发挥社会自身的自治能力，将原来政府包办的大量事务回归社会，由其自主管理。还有的观点扬弃了“大小论”，提出了“强弱论”，认为在政府与社会的关系方面，存在着“强政府弱社会”、“强政府强社会”、“弱政府强社会”和“弱政府弱社会”四种关系模式，提出当代中国应当寻求“强政府强社会”模式，即在合理划分政府职能范围和社会自治范围的前提下，使二者在各自的范围内充分发展。⁽²⁸⁾

2.在政府转型理论框架下研究行政职能

伴随着中国社会转型，学术界对政府转型开始予以关注。相关的观点有:①从政治统治型政府到经济建设型政府再到公共服务型政府转变；②从全能政府到有限政府转变；③从管制型政府到服务型政府转变；④从划桨型政府到掌舵型政府转变。这些关于政府转型的研究，大都涉及行政职能转变问题，它们分别从不同视角试图阐明新时期行政职能的发展方向。

3.依据行政职能的性质研究行政职能

在依据行政职能性质所划分的行政职能中，由于在社会主义社会政府的政治统治职能相对弱化，政府职能的重心也就应当转化，因此突出了社会管理职能和公共服务职能的作用。近些年来党和政府关于政府职能的定位和表述都在强调管理和服务职能。例如，中共十六大在涉及经济建设和经济体制改革时，强调完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，中共十七大则提出加快行政管理体制的改革，建设服务型政府。随着中国社会主义市场经济的建立和发展，学术界就政府的上述职能进行了探讨，特别是对服务职能的内涵、必要性、实现途径以及基本公共服务均等化等问题进行了广泛研究，形成了一批研究成果。

4.针对政府具体行为研究行政职能

这一研究主要针对政府的具体行为来探讨行政职能转变问题，例如行政审批制度及其改革。行政审批是政府的管理职能之一。中国原有的行政审批制度是计划经济时代的产物，虽然在特定历史时期发挥过一定作用，但是随着中国经济体制改革进程的加快，客观上要求对其进行改革，并可将其作为推进行政职能转变的切入点和突破口。自1998年初，由地方政府发起的行政审批制度改革之后，中国开始了涉及事项广泛的改革。与此同时，学术界围绕行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等进行了研究。改革实践和理论探讨推动了行政审批制度的改革，对行政职能转变产生了积极的促进作用，并导致了《行政许可法》的颁行。⁽²⁹⁾