行政机构的概念及行政机构设置具有的特性

一、行政机构的概念

行政机构和行政机关是相互联系又有区别的两个概念。在汉语中，社会意义上的机构既泛指机关、团体或其他工作单位，又指机关、团体等的内部组织。从前一种意义来看，行政机构和行政机关有相同之处。但是，我国台湾学者认为，就行政法角度来看，行政机关是指各行政单位的整体而言，行政机构则指构成各行政机关内部的单位而言，而各单位的综合才称为行政机关。行政法上的行政机关指有组织法规、独立编制和预算，可以对外行文，以独立行使其职权，发生法律上效力的机关整体而言。⁽¹⁾由此看来，行政机构与行政机关是两个区别较大的概念。然而在行政学研究和人们的日常生活中，对这两个概念不甚区分。以往人们所称的国务院“机构”改革，常常指的是部委和直属单位的调整，而这些部委和直属单位，按着上述解释来看，应当称其为机关，与此相对应，它们的改革似不宜称为机构改革。当然，在社会上约定俗成的情况下，称这些机关的调整为机构改革亦无不可，但应当澄清其真实含义。本书也是按照目前通行的称谓，在行政机关及其改革的意义上使用行政机构及其改革概念的。

行政机构是对国家政务和社会公共事务进行组织与管理的组织形式。它的发展是与整个社会的发展相同步的。在传统农业社会中，社会系统比较简单，与此相对应，行政机构的设置也相对简单。随着社会生产力的发展，尤其是近代工业革命以来，社会经济发展极为迅速，拓展了人们活动的空间，增强了人们相互间的联系，社会系统日益复杂化，行政系统内部的机构设置也随之复杂起来。现代社会行政系统中的行政机构已经发展成为一个规模庞大、人员众多、分工细密的体系，在社会生活和实践中发挥着举足轻重的作用。

行政机构从设置来看具有以下特性:①职能单一性。行政机构依照政府的行政职能而设置。行政职能是广泛而复杂的，因此有必要将行政职能按性质加以分解，依据分解开来的职能设置机构。一般而言，有多少项行政职能，就应当设置多少机构，一个行政机构要对应着一项行政职能，换言之，在行政机构设置中，有必要使一个机构承担单一的职能。如果一项行政任务由多个机构共同负责，那么在实际工作中就有可能出现“踢皮球”和争功诿过的现象，从而降低行政工作效率。②层次隶属性。在任何国家中，行政事务都具有纷繁复杂性。因此，从整个国家行政系统来看，在纵向上都需要按管理范围划分层级；在每一层级上，再依据职能进行横向划分，使之分成不相统属的若干机构。因此，处于不同层次但业务相同的机构相互之间便形成了一种上下级隶属关系。在我国，行政机构大都实行双重领导关系，但在业务处理上，基本上以上级机构领导为主。③功能配套性。行政机构的设置应当完整配套。政府必须依据整个社会环境的需要来确定自己的职能范围。凡属政府职能范围内的事务，都要设立相应的机构来管理，从而使政府行政机构的设置系统配套，功能完备齐全，使各级政府成为具有综合管理能力的机构组织体系。如果政府不能根据职能需要设置机构而留有缺口，必将影响政府行政管理的整体性功能。

行政机构与其他社会组织不同，二者相比，行政机构具有以下特征:①政治性。一切国家政权组织都具有政治性的特点。行政机构的政治性主要表现在它是统治者实现其政治统治的工具，同时也是调节不同利益集团利益分配、实现政治稳定和社会秩序的工具。②社会性。行政机构的社会性由其社会职能所决定。行政机构是代表国家管理社会公共事务并提供社会服务的组织形式。随着社会的不断发展，行政机构的社会性特点更加突出，其管理和服务功能日益增强。③权威性。任何行政机构如果要有效地进行行政管理活动，都必须要有一定的权威。这种权威在古代社会是在传统的政治及文化中形成的，它以君主和行政长官的个人意志为基础。在现代社会中，则演变为以理性为基础，建立在对法律具有至上性的信仰之上。行政机构的权威涵盖整个国家，它总是以国家或全体国民的名义进行统治、管理和服务活动的。④系统性。行政机构组织体系是社会组织中最复杂、最完整的有机体系，与其他社会组织相比较，最富于系统性。如果把一个国家的行政机构体系看成是一个大系统，那么这一系统内又有许多子系统，子系统内又有更小的系统。这些大小系统之间按一定规则相互依存、相互作用，形成了一个纵横交织、头尾相接、上下贯通、左右联系的统一的有机整体。⑤广泛性。这里的广泛性主要指行政机构系统活动的地域空间、涉及的社会领域和业务范围十分广泛。除了行政机构系统之外，还没有其他任何一个社会组织能提供如此广泛的服务与管理。正因为如此，行政机构对社会的影响才是极其重要和深远的。如果行政机构精简、协调、高效，可以促进社会进步，相反，则可能阻碍社会和经济的发展。

此外，学者们还从其他角度对行政机构的特点进行了探讨，认为行政机构具有公务性、合法性、层级性、强制性等特点。这些观点对于全面地把握行政机构的本质与特征均有积极意义。