中国古代行政机构设置有中央和地方之分

一、中国古代行政机构设置

中国古代行政机构实际上就是整个国家的官僚机构体系。在中国古代社会，君主或皇帝是最高的决策者，官僚机构基本属于其意志的执行机关。中国古代行政机构的发展自夏代开始到清朝灭亡为止，前后经历了约四千年。秦朝以前的行政机构处于初始阶段，其后经历了发展阶段，至清后期属于衰落阶段。有的学者将秦至前清时期设置的行政机构称为古典行政机构，在此，主要考察这一时期的行政机构设置。

中国古典行政机构有中央和地方之分。

中央行政机构设置可分为两种类型，即三层型和二层型。三层型的主要形式为隋唐至北宋时期的省部司制，这一形式是在秦汉和三国时期的三公九卿制的基础上发展而成的。三层型的第一行政层次为尚书省，拥有最高行政权，主管政令的发布与执行。第二行政层次为部，一般设六部:吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。六部统属于尚书省，分管官吏、财政、礼教、军事、刑法、建造等事务。第三行政层次为司，司为部的下属部门。每部下设四司，六部共设24个司。二层型的主要形式为明、清的部司制。明、清时废除前代省部司三层中央行政机构设置中的省一层行政机构，而以六部作为中央最高行政机构，直接隶属于皇帝。六部下属机构为清吏司，吏部、礼部、兵部和工部四部各分为4个清吏司，户部和刑部二部各设13个清吏司。后两部下属各司主要分管全国各地的财政、刑法方面的有关事务。

中国古代的中央行政机构设置大体上是从三层型的省部司制向二层型的部司制逐渐演变。这一演变的直接原因是皇权和相权之间的权力争夺日趋激烈，相互间的冲突日益激化。权力争夺的结果是皇权的不断强化，皇帝个人权力达到顶端；中央最高行政长官也由一人向多人演化，其权力由大变小，由实变虚。从中国古代中央行政机构设置的演变趋势可以看出，行政机构设置的主要依据是统治者政治统治和权力分配上的需要，这和当时的行政机构的主要职能即统治职能是相一致的。

中国古代的地方行政机构设置经历了三个阶段——实二级型阶段、一虚二实级型阶段和实三级型阶段。⁽²⁾

实二级型行政机构设置的典型代表为秦朝的郡县制，郡是高级地方行政机构，县为初级地方行政机构，其时全国设郡四十个左右。因郡县二级机构均是实设，故称为“实二级型”。从汉到北宋，地方行政机构基本为高级和初级两级，但这一阶段把全国高级地方行政单位划归为若干大片，各大片不设行政机构，中央按片临时派遣官员巡察，故称为“一虚二实级型”。汉代的部郡县制、唐代的道州县制、北宋的路州县制皆为此种类型。从元代到清代，地方行政机构基本为实三级型，即地方行政机构分为高、中、初三级，三级均为实设。元代的省路县制、明代的布政司府县制、清代的省府县制均属此类。这一阶段的高级地方行政机构为十余个，中级机构为一百多个，初级机构为一千多个。

中国古代地方行政机构设置的演变大致经历了一个“三部曲”的过程，这一演变过程和原因被认为是“皇朝行政区域的拓展和行政区划的加细”⁽³⁾。同时，这一演变过程也提出了这样一个问题，即对于一个地域辽阔、人口众多的大国来说，地方政府的层级、行政机构设置的数量多少为宜。就中国古代而言，地方行政机构的层级设置经历了从二级到三级的演变过程，而地方高级实设机构的数量经历了从三十多个到三百多个再到十多个的过程。这一演变过程显示出，随着社会的发展和行政职能的复杂化，政府的行政层次在增加，而地方高级行政机构数量过多，则不利于中央的控制。明、清时期中央集权程度很高，而这一时期的地方高级行政机构则大致为十多个。

综观中国古代历史，相对于当时社会而言，行政机构设置相对完善，但总的来说仍比较简单。中国古代行政机构设置的经济基础是自给自足的自然经济。在自然经济条件下，生产力水平低下，商品经济不够发达。小农生产的结果不是使人们相互联系，而是使之隔离开来。因此，中国古代社会关系比较简单，统治者不可能像现今政府那样，需要设置更加完备的机构去管理众多的社会事务。而且，中国古代国家属私有制国家，统治者设置机构、履行职能的目的是为了维护社会稳定和秩序以及君主专制统治，社会发展并不居于主要地位，由此也决定了中国古代政府不可能设置那些社会服务机构，来履行范围广泛的社会服务职能。