行政机构改革的依据具体分析

一、行政机构改革的依据

从哲学原理来看，政府行政机构及其行政管理是政治上层建筑的重要组成部分，它由特定的经济基础决定并随经济基础的发展而变化。一般说来，一定社会的经济基础不会是静止的，它一旦发生变化，就需要上层建筑加以调整，以便使其与变化了的经济基础相适应。具体到行政机构设置来说，面对经济基础发展而带来的变革要求，政府或是要对行政机构体系进行局部调整，或是要对整个行政机构体系进行根本性的变动。这种机构改革是必须的，否则，行政机构便会成为制约或阻碍社会经济发展的一种消极因素。当然，行政机构作为政治上层建筑绝不是仅仅被动地由经济基础所决定，它也对经济基础具有反作用。如果政府能够合理地预测经济基础发展的规律和趋势，自觉超前地调整行政机构体系，将会有效地促进经济的发展。

行政生态理论认为，任何行政系统都不是一个绝对独立、自我封闭的系统，它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。行政系统的活动就是在不断地自觉地调整和改善它与周围的政治、经济、文化环境的关系，以使其达到一种和谐与平衡的状态。行政系统的外部环境在不断地发展变化，行政系统也应随之进行调整。行政系统与周围环境之间关系的发展在两者互动下经历着一个平衡——不平衡——平衡的过程。作为政府施政基础之一的行政机构，是行政主体实施行政管理活动、履行行政职能的载体。行政系统与周围环境之间的互动过程，必然影响到行政机构的变化、改革和发展。换言之，行政系统对周围环境的适应是行政机构改革的基本动因。因此，当行政系统与周围环境之间的关系发生变化时，行政机构必然要进行调整。否则，行政机构设置的不合理必将破坏两者之间的平衡关系。其结果，一方面，行政系统严重影响整个社会系统的正常运行；另一方面，行政系统的权威性、合法性受到挑战，行政系统自身的合理性受到威胁。

政府行政的外在环境包括政治环境、经济环境、文化环境和社会环境，这些环境都可以对行政系统内的机构设置提出变动的要求。

首先，就政治环境来看，行政系统作为政治体系的一个子系统，与政治环境的联系非常密切。政治环境中各行为主体所提出的政治主张、法律、政策以及各种愿望和要求，往往成为行政系统机构建设和机构活动的来源和依据。就机构改革而言，执政党和立法机关提出的有关经济体制改革和政府职能转变的方针、政策，是行政系统机构改革的主要动力之一。

其次，就经济因素来看，不论在现代发达国家还是发展中国家，发展经济均为政府的首要任务。因此，在政府行政机构设置方面，受经济因素的影响最直接、最明显。经济体制不同，政府行政机构设置的模式也就不同。在计划经济条件下，专业主管机构多，分工细，管理的事务具体；而在市场经济条件下，专业主管机构少，综合管理机构的作用明显，多对经济事务进行宏观调控。在我国，为了适应经济体制的转型，促进我国经济持续、快速、健康地发展，就必然需要一个精简、统一、高效的政府，就必然要对不符合这些原则的行政机构进行改革。

再次，就文化环境来看，文化环境的变迁要求政府机构调整。同时，政府机构改革的价值取向又影响着整个社会的文化价值取向。因此行政机构改革的目标要与本地区的社会文化相适应，立足于本国国民的行为、需要、理想和信念。政府负有组织和领导文化事业建设的职能，政府组织环境中的教育、科技、广播、影视、新闻出版、文学艺术、卫生、体育、图书馆和博物馆等事业发展的需求，也可以影响政府机构的设置和改革。

最后，就社会因素来看，行政系统要行使它的政治职能，就必须承担一定的社会职能。以往社会从来没有像现代社会这样面临着巨大的社会发展任务。社会发展要求政府从职能、机构设置、运行规则等方面与之相适应。这种发展的要求反映到机构改革上，就是要求机构设置首先必须促进社会发展以及解决社会发展中出现的各种问题。

由于现代政府职能日趋复杂，行政权力不断扩大，使得各国政府的行政机构均呈急剧增加之势。因此，精简机构，裁减部门是世界各国的一项共同的任务。在我国，由于长期实行计划经济体制，在政府机构设置上更复杂、更庞大，因此，行政机构改革的任务显得尤为繁重。

新中国成立之后，行政机构变动频繁。尽管经过多次调整，但一直到20世纪末，未能对行政机构实施有效的精简。情况往往是这样，每次以精简为主要内容的机构改革实施之后，接下来的必定是机构的再度膨胀。改革开放以后，分别于1982年、1988年进行过两次大的机构改革，虽然取得了一定成效，但任务远未完成，以致于精简机构仍然是当时政治体制改革的一项重要任务。正如江泽民总书记1992年在中央党校的一次讲话中所指出的那样，“当前，需要迅速提上日程并抓紧解决的一项重要政治体制改革任务，就是进一步进行机构改革，实行精兵简政”。“我们的党政机关机构膨胀、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步”，“如果我们不下大决心搞机构改革，精兵简政，那么转变政府职能，转换企业经营机制，培育和发展市场等等，都有落空的危险，加快经济体制改革和经济发展就会障碍重重”。党的十四大报告也指出，“目前，党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，障碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步”。因此，“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件”。这样，在新形势下，党中央再次提出进一步进行机构改革的任务。根据中央的部署，从1993年开始，用3年时间进行地方政府和中央政府的机构改革。然而，这一轮次的机构改革的成效仍然难以令人乐观，行政机构存在的诸多问题仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。正是在这种情况下，党的十五大报告再次提出“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制订方案，积极推进”。在党的十六大报告中指出，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。十七大则在强调探索实行职能有机统一的大部门体制之外，再次强调减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。

因此，推进机构改革，实现政府机构体系设置的科学化，仍然是摆在我们面前的一项重要的、长期的任务。我们相信随着市场经济的完善化、政府职能设置的合理化，机构改革将会逐步实现统一、精简和效能的目标。