进一步完善中国的廉政建设

四、进一步完善中国的廉政建设

（一）廉政建设的科学化

党的十七大关于廉政建设的论述表明了执政党对新形势下反腐倡廉工作的规律和特点有了更为深刻的理解和把握，对反腐败工作的长期性、复杂性和艰巨性有了更为理性的认识。我国的反腐倡廉工作由此将作为一项系统工程进入科学化和理性化建设的新的历史阶段。因此，深刻理解“反腐倡廉建设科学化”具有十分重要的意义。

从人文社会研究和实践领域出发，科学化是指在理论研究和社会实践中能够反映和遵循客观规律，并运用科学方法进行理论建构和开展实际工作。就反腐倡廉建设来说，科学化意味着在把握腐败行为发生、发展规律和特点的基础上进行理念、制度、体制和机制等方面的设计，并通过贯彻和执行使其产生预期的结果。科学化理念引导下的廉政建设应当在理念、目标、制度和体制等方面都要符合科学化的要求。

廉政建设科学化的意义在于:

（1）科学化是深化廉政建设理论研究的切入点。在世界性的反腐败斗争中，一些国家政权的作为并未取得令人满意的效果，这使得人们更加关注政府反腐防腐和廉政建设的效率和效益问题。效率和效益反映着国家或政府反腐防腐的实际政绩。为提高反腐防腐和廉政建设的效率和效益，不仅需要深入认识腐败的根源和本质，能够制定科学化的反腐工作战略和策略，而且需要建立健全科学化的制度机制和行之有效的工作方法与措施，这是廉政建设的理论前提和基础，也是反腐防腐有章可循的立足点和出发点。

（2）科学化是推进反腐廉政建设的突破口，在反腐廉政建设中，健全的制度机制对于遏制腐败行为的产生具有强大的震慑力和强制力。防止产生腐败行为，就要建立健全一整套规范权力运行的制度体系，用科学的制度和程序来规范、分解、监督、制约权力，防止权力的滥用。在这里，反腐廉政建设的科学化制度和程序不仅包括构成整个社会体系的各个领域的已成文的静态意义上的制度和程序，而且包括制度在实际实施的动态过程和对制度整个过程的监督和反馈机制，这些机制体系的科学化是推进反腐倡廉建设的着手点和突破口。

（3）科学化是提升反腐廉政建设整体水平的关键。科学化意味着更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，用专业化、理性化的思维作为指导，紧紧依靠制度来稳固、深化各项措施，把惩治腐败和有效预防腐败有机地结合起来，把制度建设贯穿于思想建设、组织建设、作风建设之中，将成功经验上升到法律层面，使之法制化，从而使反腐倡廉的全面建设摆在更加突出的位置，切实保证把人民赋予的权力用来为人民服务。

推进廉政建设科学化的途径主要在于:

第一，政治取向:以权力制约权力。旨在通过合理的体制架构与程序设计，实现公权力的分化、制约和监督，从而避免独裁，防止暗箱操作，预防和减少权力滥用与贪腐现象的发生。就廉政建设来看，每个腐败案件的背后，都不免存在权力运行的失范，而权力制衡就成为根除腐败现象的制度前提。因此，要根治腐败现象，不仅要加强廉政教育，坚决惩治贪腐，更要发挥权力制约对预防腐败的制度性作用。只有针对权力运行存在的结构缺陷，构筑以“监督制约”为核心的制度，规范与监控权力的运行，实现“法治意义上的制度预防”，才能从根本上治理腐败问题，实现“保证人民赋予的权力始终用来为人民服务”。党的十七大报告强调完善制约和监督机制的重要性，提出要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这实际上涉及了权力结构的设置和调整问题。对于腐败行为的多发部位，应当对其权力进行适当分解，以避免权力过分集中而产生腐败现象。

第二，文化取向:以廉政文化对抗腐败文化。对此，首先要传承中国古典廉政文化。中国古代社会将“廉”作为官员道德的核心,并在此基础上不断发展完善，所形成的廉政文化主要体现在:一是儒家经典中对清廉文化的教化、督促与引导，铸就了古代中国廉政文化的思想基础；二是以“清官崇拜”为特色的民间舆论导向。其次，借鉴和吸收现代廉政文化。现代国家均注重道德对防治腐败的重要作用。例如新加坡把公务员的人生信仰、道德操守放在第一位，政府官员和公务员任职前需要经过宣誓，表明其遵守职业道德的决心。我国在反腐倡廉科学化实践中，也需要在公职人员队伍中加强职业精神、责任意识、伦理自主性与正义观的宣传与培养，构筑抵制贪污腐败的道德防线。

第三，社会取向:以社会权力约束公共权力。近代西方社会发展历程深刻证明，市民社会的兴起是法治国家的重要基础。随着市场化改革的深入，我国政府职能经历了重大转变。在政府与社会的关系上，越来越注重社会的自主管理，“政社分开”已经成为不可回避的改革趋势。重新调整政府与民间组织的关系，实现政府与民间组织的职能互补，实现社会权力对行政权力的监督制约，在新时期反腐工作中的意义不容忽视。因此，应当正确认识民间组织在社会发展中的作用，为其发展营造宽松的制度环境，同时完善相关立法，不仅有利于转变政府职能、提高行政效率，更能通过“还权于社会”的改革措施，充分调动广泛社会力量，制约权力的滥用与寻租，遏制腐败现象的蔓延。

第四，经济取向:以市场机制替代行政配置。从经济视角考虑廉政建设主要涉及公共资源的配置问题。实践证明，政府的廉洁程度往往与市场机制的实现程度成正比。从源头上防治腐败，必须引入市场竞争机制，进一步发挥市场配置资源的基础性作用，更多地依靠市场机制而不是政府的行政审批来决定资源的配置，实现资源的公正合理分配。公共资源市场化配置的主要思路是，在公共资源配置过程中引入市场运行机制，鼓励私人投资和经营公共服务行业，以竞争、绩效、契约等市场化元素打破行政垄断，从而提高公共服务的效率和质量，克服行政配置过程中产生的权力寻租与贪污腐败现象。

（二）廉政建设的系统化

中国正处在社会转型期，在转型时期治理腐败，实现公共权力的合法、合理运行，法制是重点，监督是关键，教育是基础。法制、监督和教育都是从源头上防治腐败的重要手段，但是作用不同，三者既相互独立，各有其功能，又相互贯通，有其内在的必然联系。法制的健全和监督的有效实施为教育的开展提供了保障；监督的进行，如果没有法制作后盾就会流于形式；没有良好的教育，再好的监督制度和法制框架也只能治标不能治本，不能从根本上防止公权滥用和整治腐败行为。因此，必须整合三者的功能，形成有效的监督制约机制。

2005年1月，为深入贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，深入开展党风廉政建设和反腐败工作，中央制定了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。该纲要分八个部分:①建立健全惩治和预防腐败体系的重要性和紧迫性；②建立健全惩治和预防腐败体系必须坚持党反腐倡廉的基本经验；③建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则；④加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线；⑤加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用；⑥加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使；⑦在惩治和预防腐败体系中充分发挥惩治的重要作用；⑧加强领导，齐抓共管，把建立健全惩治和预防腐败体系的任务落到实处。2008年，为全面贯彻党的十七大精神，进一步落实建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，中央制定了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作计划》（以下简称《工作计划》）。该计划强调要推进反腐倡廉教育、健全防腐倡廉法规制度、强化监督制约、深化体制机制制度改革、纠正损害群众利益的不正之风等，要求保持惩治腐败的强劲势头，切实抓好《工作计划》的贯彻落实。

应当说，惩治和预防腐败体系系统总结了我国反腐败的基本经验，进一步明确了廉政建设的指导思想和基本原则，提出了今后工作的任务和奋斗方向，对于系统性地惩治和预防腐败具有重要意义。当然，系统化的惩治和预防腐败需要举国上下形成共识，并需要系统化的组织和协调，采取强有力的手段来加以落实，以达到惩防并举、注重预防，深化改革、创新制度，突出重点、统筹推进，立足实际、注重实效的目的。2012年是《工作计划》执行的最后一年，应当全面总结5年来的经验与不足，并反思惩治和预防腐败体系实施纲要需要进一步完善之处，争取通过对纲要的修改完善，使之在今后的防腐倡廉中更好地发挥作用。

（三）廉政建设的法治化

法治在治理腐败行为中发挥着重要作用，针对腐败，世界各国无不采用法治方略。对于我国来说，在今后的反腐倡廉中，应当进一步加强法治建设，加强廉政立法，逐步形成具有中国特色社会主义的廉政法规体系。

第一，研究制定《反腐败法》，即制定一部专门针对国家公职人员的《反腐败法》，作为统领全国反腐败工作的法律。世界上许多国家和地区都制定了专门的反腐败法律，例如新加坡有《防止贪污法》，我国香港地区有《防止贿赂条例》，美国有《联邦贪污对策法》，德国和韩国也都有《反腐败法》。针对我国腐败行为频发、数量居高不下的现状，有必要制定专门的反腐败法，对反腐败机构设置及职责权限，反腐败的基本原则、目标、内容，腐败行为的认定、罚则和程序、相关的法律责任等问题作出明确规定，以使其在今后长期的反腐败中发挥作用。

第二，进一步完善反垄断法律规范体系，加重对以贿赂为手段取得的“不当得利”的制裁，完善有关市场公平竞争和仲裁方面的法律法规和制度，调整我国刑事立法中有关打击商业贿赂行为的立案和惩处依据。

第三，建立和健全各项人事管理法律。在实施《公务员法》及其配套法律法规的基础上，考虑制定《公务员守则与纪律法》、《公务员回避法》、《公务员任职轮换法》、《领导职务责任追究法》、《公务员从政道德法》、《公务员惩戒法》等法律法规。

第四，制定《国家公职人员财产申报法》和《财产公开法》。对公职人员的财产和收入来源进行监督，是评价公职人员在任职期间是否廉洁的重要手段。我国现行有关法律、法规和政策都明文规定:国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入差额较大的，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，并追究其行政的、刑事的法律责任。但由于其他规定不配套、立案程序不明确、侦破措施跟不上，而且没有财产公开的制度，致使一些国家工作人员的财产和支出超过合法收入数额巨大的也难以追究。因此，很有必要制定《国家公职人员财产申报法》。制定财产申报法时应克服现有法律法规界限不明确，原则性规定太多而可操作性太弱的缺陷。首先，应把公职人员的经常性收入法定化、公开化和统一化。其次，还应把领导干部的各种待遇折换成货币发给公职人员，使公私财产分开，把何种级别的公职人员享受何种待遇公之于众，以便广大群众监督。加大法律的执行力度。⁽²¹⁾