行政监督目标的实现，需要相应的保障机制

三、行政监督目标实现的保障

行政监督目标的实现，需要相应的保障机制。下列各要素对行政监督目标的实现具有重要意义。

第一，地位的相对独立。任何权力监督制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立。独立性是行政监督的本质特征和内在要求。我国的《行政诉讼法》、《审计法》、《行政监察法》等都规定了有关行政监督主体依法或依法独立行使监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，目的在于有利于上述行政监督的有效进行。不过人民法院与审计机关、监察机关的独立性不尽相同。人民法院作为外部监督主体，它与政府处于平等、并列的关系，其独立性要比审计、监察机关的独立性更强、更明显，因而更易于发挥其监督作用。

审计、监察机关是政府系统内部设立的专门行使监督权的机关，在体制上实行双重领导体制。这一地方政府管行政、上级部门管业务的体制多少削弱了审计、监察机关地位上的独立性。当地方利益与中央利益发生冲突时，地方审计、监察机关难免受制于地方政府。因此，在以往的理论探讨中，有些学者曾提出改变原有的双重领导体制，实行垂直领导体制，使地方各级审计、监察机关免受地方政府在组织、业务和工作活动等方面的干扰，以保证审计、监察机关应有的独立性。但是从1994年颁布的《审计法》和1997年颁布的《监察法》来看，仍然保留了双重领导体制，即县级以上地方各级审计、监察机关对本级人民政府和上一级审计、监察机关负责并报告工作，审计、监察业务以上级审计、监察机关领导为主。为了保证上述两个机关地位上的独立性，设置了有关条款。这两个法在这方面与以往的两个条例相比较而言，《审计法》变动得大一些。除保留了审计机关依照法律规定独立行使审计监督权的规定之外，增加了审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证的规定。此外，规定审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人在没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况下，不得随意撤换。这可以说是对原有体制的一种变通措施，既保留了双重领导体制，又在某种程度上加强了审计机关地位上的独立性。

第二，足够的监督权力。行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果如何，一方面，取决于监督主体所拥有的权力范围是否能够涵盖行政权运行的所有领域。如果监督权不能与行政权的发展形影不离，就必然出现漏监现象。另一方面，还取决于监督权与行政权双方力量的对比。对政府的监督与政府对社会的监督不同，政府及其工作人员具有较强的反监督能力，如果不赋予监督主体以充分的权力，弱监、虚监现象则不可避免。

我国的行政监督经历了一个从不完善到基本完善的发展过程，与此相对应，监督权也经历了从较为软弱到比较强而有力的发展过程。例如尽管目前人大的立法监督还未完善，但与以往被称为“橡皮图章”相比，显然加大了监督力度。特别是2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》开始实施，使人大的监督走上规范化、制度化的轨道，对强化人大监督具有重要作用。就法院的司法监督来看，行政诉讼制度从无到有，提供了法院监督政府具体行政行为和行政相对人获得救济的途径。当然，法院对政府监督的权力还有一定局限性，具体体现在法院受案范围和司法变更权方面。受案范围体现着法院对行政行为予以司法审查的广度，体现着司法权对行政权的制约和监督程度。我国行政诉讼的范围由《行政诉讼法》以概括和列举以及由单行法律法规列举的方式加以确定。在行政诉讼立法之初，考虑到我国行政法还不完备，法院行政审判庭还不够健全，“民告官”有观念更新和承受力问题，因此，对受案范围规定得不太宽。但是《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起行政诉讼，为拓展受案范围提供了依据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。此规定相比较《行政诉讼法》第二条的规定，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，显然扩大了行政诉讼的受案范围。

至于法院对具体行政行为的司法变更问题，我国遵循的是以不变更为原则、以变更为例外的有限变更原则，即法院只对显失公正的行政处罚行为有变更权。就这一规定来看，法院的司法变更权显然偏小、偏弱。在实际行政管理中，行政机关拥有大量的自由裁量权，该项权力的运用与相对人的权益密切相关。当行政机关作出的自由裁量行为侵犯了相对人的合法权益，而后者却得不到充分的司法救济，这显然不符合《行政诉讼法》的立法目的。因此，随着我国行政诉讼理论研究和行政审判实践的发展，应适当地扩大法院的司法变更权，以实现法院对行政行为更为全面的监督。

再如，为了使审计机关更好地履行审计监督职能，我国的《审计法》强化了原有的审计权限。我国审计机关以往只对本级政府各部门和下级政府的财政收支进行审计监督，不能对同级财政部门管理的本级财政收支行为进行审计监督。《审计法》则规定，审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提交审计结果报告。地方各级审计机关在地方政府主要负责人和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提交审计结果报告。此外，规定审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止。

类似的情况还有行政复议。1994年10月9日，国务院修订后的《行政复议条例》中，增加了相对人就行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定不服，可以申请复议的规定。这实际上使复议的受理范围有所拓展，扩大了复议监督的权限。1999年10月1日施行的《行政复议法》则又将行政复议的受理范围进一步扩大，反映了作为行政监督重要环节的行政复议的权力的增强。

总之，足够的监督权力是使行政监督得以有效进行的实质性保障，随着我国法制建设的进一步发展，行政监督权力的设置将会更加合理化、完善化。

第三，充分的法律支持。在一定意义上说，行政监督是一种法制监督。这不仅意味着行政监督主要是对行政机关依法行政情况的监督，也意味着行政监督应当依法进行。法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是对这种权力及其行使的保障。改革开放以来，我国的行政监督立法得到了很大发展，但仍未完善。就作为最高层次监督主体的权力机关而言，尽管宪法和法律赋予其重要的监督权力，但规定得较原则化，监督的范围不够清楚，程序不够明确。例如质询和罢免的内容范围和程序怎样？如何处理人大的质询案和罢免案与党管干部之间的关系？人大怎样做属于依法监督，超过什么界限就是干预政府的正常工作？怎样做算是过头、越权？怎样做又算不够、失职？有的地方人大的实际工作者认为，由于存在上述问题，人大实施监督有时感到无章可循，无从下手，在实践中不便操作。⁽²¹⁾因此，人大监督需要充分而完善的法律支持，才能使人大的行政监督获得实质性进展。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布之后，为上述问题的解决提供了依据。

此外，在外部监督系统中，公民的监督是一种重要的监督形式。近些年来，随着我国法制建设的发展，宪法中所规定的公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举等权利在一些法律法规中得以具体规定。但是，宪法中规定的公民的言论自由、出版自由、集会自由等却还没有通过相应的法律法规具体规定下来，而这些自由正是公民监督政府的重要保障。在某种意义上可以说，公民言论、出版等自由权利范围的大小决定着公民监督政府的广度和深度。当然，这种自由和其他自由一样，不能没有限度，它需要法律为之设定一定界限。但是，有关法律一旦确定，公民便可以在法律规定的范围内充分享有法定自由权利，从而使其通过舆论、出版等方法和途径监督政府成为现实。

第四，必要的经费保证。经费是行政监督主体独立行使监督职权的必要条件，对于那些专设的行政监督主体的监督活动来说尤为如此。我国以往的法律法规对此一般不作规定。因此，在实践中就难免出现一些问题。例如法院在经济上缺乏应有的独立性，法院的经费和物质装备都直接依赖行政机关。这使得在行政诉讼中处于被告地位的行政机关在经济上能支配人民法院，同时也使审判机关与被告一方存在着直接的利害关系。这种关系的存在，与司法审查的独立性、公正性和权威性是很不协调的。⁽²²⁾解决这一问题，应当在经济上给予法院以某种形式的独立性，如根据我国目前的财政体制，各级权力机关可以通过立法形式确保法院开展司法审查所必需的经费和物质需要。⁽²³⁾

在我国的法律中，《审计法》明确规定了专门监督机关的经费问题。我国审计机关隶属于政府组织，但又主要对政府的财政收支进行审计监督，与财政部门存在着直接的监督与被监督的关系。鉴于审计机关这一特点，我国《审计法》第十一条规定，“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。

由于经费是行政主体开展监督活动的重要保证，也是行政监督主体地位独立的保证，因此，对于其他专设行政监督机关的经费问题也应通过法律或其他方式予以确定。

第五，政府信息的公开。监督主体实施监督能够取得成效的条件之一就是政府信息的公开，政府活动秘密进行以及相关信息处于封闭状态，就难以使监督主体获取足够和及时的信息，难以发现政府活动中的问题，也就难以实施有效的、有针对性的监督。改革开放以来，政府信息公开作为党和国家政治改革的一项基本内容被加以重视并得以较为快速的发展，2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于进一步推行政务公开的意见》，首次明确提出将政务公开作为各级政府施政的一项基本制度，这标志着政务公开被正式纳入制度化建设轨道。特别是2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施，为相对人依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政奠定了法律基础。