市场经济条件下公共治理体系的更新

三、市场经济条件下公共治理体系的更新

公共治理体系的更新包含两个主要内容，一是政府治理范式的更新，一是民间组织、市场主体和公民观念的发展更新。

（一）政府治理范式的更新

如前文所述，政府治理范式是由治理理念、治理制度、运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架，那么政府治理范式的更新同样包含了政府治理理念的更新、治理制度的更新和运作方式与过程的更新三个内容。

1.政府治理理念的更新

中共中央针对我国面临的新形势，审时度势，提出了政府治理的新理念，进一步明确了政府在公共治理体系中的功能定位。

首先，继续以邓小平理论和“三个代表”重要思想为政府治理的指南。胡锦涛在党的十七大报告中指出，“三个代表”重要思想，是以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在面临国内外政治风波、经济风险等严峻考验的情况下，依靠党和人民，在捍卫中国特色社会主义，创建社会主义市场经济新体制，开创全面开放新局面，推进党的建设新的伟大工程过程中创立的。“十六大以来，我们以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，顺应国内外形势发展变化，抓住重要战略机遇期，发扬求真务实、开拓进取精神，坚持理论创新和实践创新，着力推动科学发展、促进社会和谐，完善社会主义市场经济体制，在全面建设小康社会实践中坚定不移地把改革开放伟大事业继续推向前进。”⁽⁸⁾未来，“三个代表”重要思想将“继续引领改革开放的航船沿着正确方向破浪前进”⁽⁹⁾。

其次，以人为本的施政理念。以人为本的施政理念还原了手段（经济发展）与目的（民主）之间的关系。经济增长不等于经济发展，经济发展不等于社会进步。增长不是发展的目的，而是发展的手段。“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”⁽¹⁰⁾

最后，提出了科学发展观。科学发展观的理念要求把发展作为党和国家的执政的第一要务，坚持全面协调和可持续发展，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调；深入贯彻落实科学发展观，要求政府积极构建社会主义和谐社会，强化公共服务职能，切实关心人民切身利益的实现，通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐。

2.政府治理制度的更新

党的十六大以来，国家创新发展了许多新的制度，为政府治理范式的转换奠定了制度基础。

一是基本经济制度的创新。十六届三中全会提出股份制是公有制的主要实现形式，在所有制和社会主义经济体制的认识上实现了又一次重大突破；并提出建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”⁽¹¹⁾的现代产权制度。2004年修订后的宪法第十一条规定，“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”⁽¹²⁾。党的十七大报告继续强调要“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济。推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”⁽¹³⁾。

二是对私有财产保护制度的创新。对私有产权的保护和尊重是政府退出经济领域的一个标志。根据十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”⁽¹⁴⁾的精神，宪法第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”⁽¹⁵⁾。根据宪法的这一原则制定的《物权法》已于2007年10月1日正式生效实施。在《物权法》中，第一条明确立法依据即“根据宪法，制定本法”，并在第二编中对于国家所有权、集体所有权和私人所有权作出了详细的规定。这些规定从原则、精神到实质内容都与我国宪法的规定相一致，并将后者延伸到了具体的社会生活之中，为保护平等主体的合法财产权利提供了最直接的法律依据。

三是社会保障制度的创新。建立和健全社会保障制度不仅是深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制的客观要求，其更重要的意义在于在政府治理体制更新的过程中维护社会的稳定，保障社会的平稳发展，不致于使人们在政府、市场与社会的交换互动、权力更迭过程中有被抛弃的感觉。宪法第十四条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”⁽¹⁶⁾。目前，我国已经基本建立了覆盖面广、层次齐全的社会保障制度。

四是行政审批制度的创新。实行行政审批制度改革是规范政府与市场、政府与社会关系的一个重要环节。随着行政审批制度改革的推进，我国已经逐步取消和调整了一批行政审批项目。行政审批过滥、审批程序繁琐等问题已基本解决，法治、公开、透明的审批体制已经基本建立，市场在资源配置中的基础作用逐步得到体现，法律成为了管理经济和社会事务的基础。

五是行政决策制度的创新。2003年，国务院第一届常务会议制定的《国务院工作规则》中强调新一届政府工作的三项基本准则:实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督。2004年的《政府工作报告》也重申了这一点。强调科学民主决策成为政府事务建设的重要方面。实行科学民主决策包含着丰富的内容，比如实行重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度等。新一届政府成立以来还取消了总理办公会议，使高层决策过程向着规范化、制度化又迈进了一步。⁽¹⁷⁾为了贯彻专家咨询制度，国务院还多次召开专家学者座谈会，多次举行新一届国务院领导学习讲座。行政决策逐渐走向科学化、民主化和公开化。

六是人权制度的创新。宪法第三十三条规定，“国家尊重和保障人权”⁽¹⁸⁾。将尊重和保障人权写进宪法，为人权制度的创新奠定了宪法基础。

3.政府运作方式和过程的更新

市场经济的建立不仅要求政府让渡出原本属于市场的领域，而且要求政府转变自身的运作方式和运作过程，以适应现代社会的需要，更好地为市场主体和民众服务。政府运作方式和运作过程的更新主要体现在以下三个方面:第一，行政机构改革的新进展。在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年机构改革之后，2008年中国进行了大部门体制改革，重点改革权力结构、运行机制和协调方式。之后，国务院部委数量由28个调整为27个，有15个部委的职能得到了相应的调整。第二，行政监督制度的新发展。政府将行政监督制度与党内民主、党内监督相结合，在行政监督制度上有了新的发展。中国党管干部的人事体制决定了政府行政监督与党内民主、党内监督密切相关。政府在党内民主和党内监督取得新发展的基础上，通过一系列的政策举措和制度安排，形成了新的行政监督制度。2004年2月17日通过了《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，这是行政监督制度创新和发展的前提和基础。党内监督条例侧重事前监督，将领导干部列为监督重点；纪律处分条例则侧重事后处理。第三，干部人事管理制度的科学化和法制化。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》正式生效实施，我国的干部人事管理制度正式走上了科学化和法制化的道路。⁽¹⁹⁾

（二）民间组织、市场主体和公民观念的发展更新

下文将详细论述民间组织的发展，在此主要探讨新治理体系下市场经济的发展和公民观念的更新。

1.市场经济的发展

（1）产业结构的调整。经过30年的改革，中国的产业结构逐渐优化升级，一、二、三产业基本实现健康、协调发展。我国已经基本形成了以农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。第二、三产业的发展给政府带来了新的治理挑战。例如对劳动条件的监督、对产品质量的规范等。此外，随着第三产业和高科技产业的发展，信息不对称问题开始出现。有效地规范信息不对称条件下的市场交易行为是新时期政府的应有责任。

（2）资源配置方式的转换。经济改革以前国家用计划来配置资源，现在市场是资源配置的主要方式，市场通过调节供求关系来达到对资源的配置。

（3）所有制结构的变化。1978年以前中国没有私有制，所有制结构比较简单。今天，我国的所有制结构呈现出多元化的趋势，国有经济、集体经济、私人经济、三资企业等多种所有制结构共同存在，都有各自的发展空间。

（4）市场经济主体数目激增。市场经济主体是指参与或介入市场经济运行过程中的有关当事人或实体，即个人、法人或者其他组织。改革开放后，市场经济主体数目激增。仅以农村经济主体为例，1978年，全国只有人民公社5.3万个，生产大队69万个，生产小队482万个，那么农村就是四百多万，不到五百万个实体。但1983年，随着人民公社的解体，中国农村的经济实体就变成了两亿多个农户，数量的增加使得政府的管理变得更加复杂。此外，与30年前相比，今天的经济实体在人员构成、产品范围甚至地理位置等方面都变得更加不稳定，所有这些因素都加大了政府管理的难度。

（5）对外开放程度不断扩大。中国由封闭逐渐走向开放，中国经济对对外贸易的依赖度逐年提高。2010年，全国进出口总额29727.6亿美元，仅次于美国，位居世界第二位。中国对外开放程度扩大的另一个标志是外资所占国内生产总值的比重。加入世界贸易组织之后，外资所占国内生产总值的比重迅速上升，到2004年，外资所占国内生产总值比重已经超过了40%。

（6）信息和通讯技术的发展。信息和通讯技术的发展主要体现在电视台数量的激增和通讯工具的普及。2007年全国广播综合人口覆盖率已经达到了95.43%，电视综合人口覆盖率达到了96.58%，有线电视入户率达到了40%。⁽²⁰⁾中国家庭拥有固定电话的数量已经居于世界第一位，移动电话数量在2010年达到了85028.7万户，居于世界第一位，互联网用户数量达到12488.9万户。⁽²¹⁾

2.公民观念的更新

市场经济的建立与完善直接推动着市民社会的建立和公民主体意识的发展，自由、平等、民主、权利、义务等观念逐渐深入人心。公民的平等意识、主体意识、权责意识和法治意识对于整个社会善治的实现至关重要。平等意识是现代人最基本的价值观念，正如恩格斯所说:“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”⁽²²⁾自主、自立是对公民素质的基本要求，权利和义务观念则是公民精神的核心内容。公民在法律面前的平等，对法律权威的普遍服从，是法治社会的重要特征，也是法治社会对公民素质的基本要求。