政府、民间组织和市场的作用体系

三、政府、民间组织和市场的作用体系

民间组织同政府、市场一样是一种不可忽视的自愿配置机制、合作扩展机制、自主治理机制。它们在不同的空间发挥着不同的效用，三者相互依存。因此，民间组织的失灵必须依靠政府和市场来予以纠正。理清三者的行为边界，使政府、民间组织和市场在各自的行为领域内活动，并互相支持、弥补不足，是公共治理体系有效运作的重要保障。

（一）政府的作用领域

不同的理论为政府确定了不同的行为边界。以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论认为政府是人们为摆脱自然状态的不便而自愿订立契约的结果。政府的责任在于保护人们的生命、自由和财产。亚当·斯密认为政府是社会的“守夜人”，政府履行为数不多的职能。哈耶克将亚当·斯密所倡导的“自发秩序”从经济领域扩展到了社会其他领域，他提出了“人类合作的扩展秩序”的概念，认为自由是保持个体差异和公共交往动力的条件，差异是产生秩序的前提。“个体差异增强了合作的群体的力量……协调的合作让独特的天赋发挥作用。”⁽⁴¹⁾只有在这种情况下，政府才有其用武之地。哈耶克认为，自由主义的目标在于交换正义，而不是分配正义。⁽⁴²⁾政府只是那个带给我们最小和最可以原谅的害处的制度，政府能以多数人负责和贡献个人智慧的方式助益于这一目标。

虽然上述理论在某些方面都有一定的合理性，它们从不同角度界定了政府的行为边界，加深了人们对政府及其作用的理解和认识，但是只有马克思主义以历史唯物主义的观点，才真正揭示了政府的行为范围。马克思和恩格斯认为政府是在“社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”⁽⁴³⁾的时候，形成的一种凌驾于社会之上的力量。政府的主要作用是防止经济利益互相冲突的阶级，在无谓的斗争中把自己和社会消灭，政府的本质是分离于大众的公共权力，人们需要政府的最初目的是为了管理社会的公共事务，维持政府的资金主要来源于税收，政府为了保障稳定的税收来源就要努力实现社会产出的最大化。

根据马克思和恩格斯的观点，我们可以概括出政府的三项主要职责:①建立一个平等的、大家都愿意接受的公共规范。这种公共规范的建立应该本着以下原则:“有规则总比无规则好，非人格化的规则总比完全人格化的规则好，经过参与者讨价还价的博弈过程而形成的规则要比单方面制定的规则好，让参与者感觉受益的规则要比感觉受损或无益的规则好。”⁽⁴⁴⁾②为公民提供公正和保护，保障良好的社会秩序和整个国家的安全。③在促进社会产出最大化的同时，进行有效的再分配。所谓再分配是指国家在不同的社会集团之间，对稀有物资进行权威性的调配，稀有物资最重要的就是钱的调配。它的目的很简单，一方面，要保证社会中所有人的经济安全，就是基本的温饱；另一方面，要缩小社会中收入和财富分配的不平等。

（二）民间组织的作用领域

民间组织的作用领域是政府和市场之间的领域。在这个领域政府和市场共同存在着失灵，只能借由民间组织作用的发挥才能弥补。因此，民间组织的作用主要体现在以下三个方面:

1.替代政府提供部分公共物品

公共物品的一个显著特性是免费消费，因此，企业组织一般没有动力参与公共物品的供给。政府的公共物品供给职能是其重要的职能之一，公共物品的供给一般由公共财政支持。在20世纪初期，随着西方福利制度的完善，政府所提供的公共物品的范围也随之扩大，甚至一度侵入了民间组织的作用领域。正如英国讨论公益问题的拿但（Nathon）委员会所言:“我们历史中最悲壮的失败之一，就是这些慈善者们所作出的努力。尤其是在18世纪后期及19世纪，由私人努力来提供学校、医院、施药所、济贫院、孤儿院的普遍服务、发放养老年金，以及救济其他范畴的穷人……国家的法定服务（新的或旧的）现在提供了从摇篮到坟墓所有个人福利……困扰委员会的基本问题是:慈善者还有什么事可做。”⁽⁴⁵⁾然而如前所述，政府在提供公共物品时不可避免地存在着失灵。民间组织在提供集体物品方面具有专门性和灵活性，民间组织提供的服务应与政府服务相配合，以志愿的努力来补充福利国家制度。“志愿部门不像政府部门，它有自由去进行试验，能成为开创者的先锋，而国家可以接着干——如果这种开创被证明是有益的话。”只有建筑在这种让民间组织自由补充基础上的社会，才能“找到一种方法，使过去的好心能够更自由地服务于现实变化了的新需求”。⁽⁴⁶⁾

2.为多元社会主体提供整合机制

一般而言，现代社会存在三种社会个体整合机制。①市场机制。在市场经济下，以价格为导向协调自由交易的个体，且通过竞争激励产生合作。②政府强力协调机制。以政府强制力为后盾，通过外部的正式制度约束产生合作。③长期互动机制。通过参与人进行无限重复互动形成信任关系产生合作。当然这三种合作机制本身尚不完善。市场机制下，“道德陷阱”的问题无法解决；政府强力协调机制下，政府的公信力和权力执行的公正性无法保障；长期互动机制成本过高，且在危机情势下往往无法实现长期互动，形成合作。由此，“一个关于集体、社群共享规范、‘信任—合作—繁荣与秩序’的社会资本概念被纳入分析单元，以解决‘政府失灵’与‘市场失灵’之外的社会‘自愿合作’及‘合作秩序的扩展’问题”⁽⁴⁷⁾。在民间组织内部，参与者在集体问题的解决过程中，学习了沟通和交流的技巧，懂得了妥协与宽容，培养了互信与互助，学会了遵守约定和规范，增加了背叛、欺诈的潜在成本，进而孕育了公共精神。反过来，公共精神又使一个强大的、活跃的和有众多民间组织存在的社会成为可能，并良性循环。而一个现代的社会，正是一个组织起来的、有自我发展能力的、建立在诚信基础上的、互助合作的“和谐”社会；唯立基于此，冲突才能最小化，以公共精神为基础的政府与民间组织的互动才能最大化，继而政府治理的绩效才能大幅度提高。

3．更高效地使用公共资源，节约政府成本

在公共资源的维护与共同福利的追求上，哈丁的“公地悲剧”与奥尔森的“集体行动的悖论”是最基本的困扰难题。由于资源的“稀缺”和“偏好”的不同、“利益最大化追求”三者同时存在，矛盾不可避免。解决这类问题的传统方式有两个:一个是私有化，建立私有产权制度，使“有恒产者有恒心”；一个是国有化或建立政府监督体系，实行指向社会福利目标的公共控制。然而这两种方式并不时时奏效。比如对于难以进行产权界定的流动性资源（如水资源），对于产权界定背后面临的外界环境的不确定因素，私有化无法有效解决。同样，国有化或建立政府监督体系由于面临一系列问题——信息的完全性与准确性、监督能力的强弱及是否公正、制裁是否有效、行政费用是否最低等，而难以实现管理的最均衡。在此，问题又陷入了非市场（产权理论）即政府（国家理论）的僵局。那么，有没有另外一种制度安排，能够对诸如流动性资源、不确定性、信息、监督、制裁、行政费用等问题进行内化消解呢？民间组织体系的建立对于这些问题的处理有更大的优势，至少在信息、监督、行政费用等方面优势显著。首先，参与者生活在较小的共同体内，彼此熟悉，这使获得信息便利、准确，且监督易于实行。其次，参与者在长期的交往中共享一套习惯和规范，他们更容易在相关问题上经过协商达成一致，进而建立正式制度约束投机行为的成本很低。再次，参与者自己制定的制度易于得到自己的遵守，遵守制度的效率很高。相应地，政府或者节约了直接管理的成本，或者降低了监管的成本。具有类似效应的还包括行业协会、业主委员会等。在一定意义上，它们对于共同问题的解决采取了一种小规模的社会契约形式。⁽⁴⁸⁾

（三）政府与民间组织内在的统一性

在有关民间组织的研究中，常常有这样一种假设:即民间组织和政府之间的关系与生俱来就是一种相互冲突的关系，一方有所得，另一方必有所失，认为民间组织“对于国家扩展自己的力量起着消极的影响。……在诸多社会中，尤其是新兴国家中，重大的斗争所涉及的是，国家能否赶走社会中的其他组织，这些组织制定的各种规则违反了国家领袖的意志和目标”⁽⁴⁹⁾。如果这种观点是正确的，那么政府就永不可能向民间组织提供支持，但公共部门资助民间组织是一个不可否认的事实。在运用国家强制力量征税后，一些国家的政府会大量补贴民间组织。例如在荷兰，几乎所有的自愿服务机构的员工和项目成本都是通过一个详尽、复杂的补助系统由政府来负担的。许多国家允许在计算应缴税额前从收入中扣除个人的慈善捐款。税收刺激也是政府补贴民间组织的一种形式，因为它们代表了国家“过去的”或“潜在的”税收收入。税收补贴和直接拨款都是政府支持民间组织的主要形式，唯一的差别在于，前者允许个人捐款者作分配决定，而后者把权力留给了政府官僚。在许多西欧和北欧国家，民间组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。例如在德国和法国等欧洲大国，政府分别占民间组织收入总额的64.3%和57.8%。在西欧和北欧的小国，政府支持甚至更显著。在比利时，民间组织支出的近80%是由政府资助的；在瑞典，民间组织的收入有2/3以上来源于政府，有学者认为“瑞士的非政府组织常常会几乎完全依靠政府拨款的资助”⁽⁵⁰⁾。

这意味着，政府和民间组织的关系可以是一种合作关系，民间组织的强并不意味着政府的弱，强社会与强国家能够共存并彼此依赖。这种合作关系常常体现为公共资助/私人生产的形式:政府依赖非营利组织实现传递服务，而民间组织依赖政府获得财务支持。在这种合作关系中，任何一方都能以己之长补对方之短。政府资助有助于民间组织解决免费搭车者的问题，而私人生产也往往比政府生产更有效率。因此，政府干预不但不会限制民间组织的成长，实际上反而可能促进其扩展。⁽⁵¹⁾

政府治理范式的更新，一方面，为民间组织、市场主体培育了发展的土壤，促进了公民观念的更新；另一方面，新的政府治理范式若想有效发挥作用，则不仅取决于政府自身，民间组织、市场主体对属于自身领域内的公共事务的积极参与以及责任的承担，对非自身领域内事务的权力让渡都是新的治理体系有效运作的关键条件。而公民观念是所有因素中最为核心也是最为基础的因素，它在根本上决定着民间组织、市场主体和政府是否能坚守各自领域并有效互动，能否发挥各自应有的作用。一个良好的公共治理体系不仅要求各治理主体各司其职，遵守各自的行为边界，尊重各自的行为领域，更重要的是，政府、民间组织和市场在履行各自职能的同时，彼此支持，相互合作。政府、民间组织和市场之间并不是一种非此即彼的对立关系，而是彼此依存、融合共生的关系。

参考文献:

1.全球治理委员会:《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年。

2.[美]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年。

3.沈亚平、王骚主编:《社会转型与行政发展》，南开大学出版社，2005年。

4.陈晏清主编:《当代中国社会转型论》，山西教育出版社，1998年。

5.胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年。

6.《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社，2003年。

7.[古希腊]柏拉图:《法律篇》，《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社，1983年。

8.[美]艾伦·R.安德里亚森、菲利普·科特勒:《非营利事业的策略性行销》，台北授学出版社，1991年。

9.[英]亚当·斯密:《国富论》（下卷），商务印书馆，1979年。

10.[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《致命的自负》，中国社会科学出版社，2000年。

11.[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》，中国社会科学出版社，1998年。

【注释】

(1)全球治理委员会:《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页。

(2)[美]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年，第83页。

(3)同上，第75页。

(4)同上，第78页。

(5)胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年，第27页。

(6)[德]彼得·科斯洛夫斯基:《资本主义伦理》，彼得·科斯洛夫斯基等主编:《经济秩序理论和伦理学》，中国社会科学出版社，1997年，第9页。

(7)沈亚平、王骚主编:《社会转型与行政发展》，南开大学出版社，2005年，第5页。

(8)胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年，第8页。

(9)胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年，第8页。

(10)同上，第15页。

(11)《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社，2003年，第15页。

(12)全国人大常委会办公厅:《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国人民代表大会常务委员会公报》，2004年，第82页。

(13)胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年，第26～27页。

(14)江泽民:《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年，第27页。

(15)全国人大常委会办公厅:《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国人民代表大会常务委员会公报》，2004年，第82页。

(16)全国人大常委会办公厅:《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国人民代表大会常务委员会公报》，2004年，第82页。

(17)《国务院决策的制度新意》，《新闻周刊》，2004年2月20日。

(18)全国人大常委会办公厅:《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国人民代表大会常务委员会公报》，2004年，第85页。

(19)有关我国干部人事制度的科学化与法制化的内容详见本书第六章。

(20)数据来源于国家广电总局网站，http://www.sarft.gov.cn/。

(21)《2010年11月通信业运行状况》，中国工业和信息化部网站，http://www.miit.gov.cn。

(22)《马克思恩格斯全集》（第二十卷），人民出版社，2001年，第113页。

(23)《社会团体登记管理条例》，http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1998/112103199803.html。

(24)《基金会管理条例》，http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/23/content_201.htm。

(25)《民办非企业单位登记暂行办法》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60647. htm。

(26)中国社会组织网，2011年4月6日，http://www.chinanpo.gov.cn。

(27)贾西津:《中国非政府组织分析》，http://vip.bokee.com。

(28)参见杨团:《NPO发展阶段界分》，中国公益慈善论坛，http://www.loongzone.com/；王绍光:《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999年，第28~29页；赵黎青:《非政府组织与可持续发展》，经济科学出版社，1998年，第49~51页。

(29)杨团:《NPO发展阶段界分》，中国公益慈善论坛，http://www.loongzone.com/。

(30)贾西津:《中国公民社会和NGO的发展与现状》，清华大学NGO研究所，http://www.wiapp.org/spapers/jiaxij012.pdf。

(31)贾西津:《中国公民社会和NGO的发展与现状》，清华大学NGO研究所，http://www.wiapp.org/spapers/jiaxij012.pdf。

(32)方福前:《公共选择理论:政治的经济学》，中国人民大学出版社，2000年，第31页。

(33)王绍光:《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，《开放时代》，2002年第3期。

(34)王绍光:《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，《开放时代》，2002年第3期。

(35)王建军:《中国民间组织的困境及其发展前景》，《求是论衡》，2005年第6期。

(36)蔡胜男:《非营利组织组织志愿失灵及其治理》，台湾《飞讯》，2004年第23期。

(37)转引自王绍光:《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，《开放时代》，2002年第3期。

(38)王绍光:《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，《开放时代》，2002年第3期。

(39)邓国胜:《中国NGO问卷调查初步分析》，香港中文大学中国研究服务中心，http://www.usc.cuhk.edu.hk。

(40)邓国胜:《中国NGO问卷调查初步分析》，香港中文大学中国研究服务中心，http://www.usc.cuhk.edu.hk。

(41)[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《致命的自负》，中国社会科学出版社，2000年，第89页。

(42)[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》，中国社会科学出版社，1998年，第135页。

(43)[德]恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社，2003年，第118页。

(44)燕继荣:《政府创新与政府改革》，《中国行政管理》，2006年第11期。

(45)N.Aleey, From Chantry to Oxfam:A shout History of Charity and Charity legislation, London:Phillimore& Co.Publiser，1995，p.38.

(46)杨团:《NPO发展阶段界分》，中国公益慈善论坛，http://www.loongzone.com/。

(47)林尚立、王华:《创造治理——民间组织与公共服务型政府》，《学术月刊》，2006年第5期。

(48)林尚立、王华:《创造治理——民间组织与公共服务型政府》，《学术月刊》，2006年第5期。

(49)[美]罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》，江西人民出版社，2001年，第201～207页。

(50)[德]安东尼·瓦格纳:《瑞士公共部门和自愿部门的相互关系:混合经济解析》，载于吉德伦、克拉姆和萨拉门合编的《政府和第三部门》，第115页，转引自王绍光:《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，《开放时代》，2002年第3期。

(51)参见王绍光:《金钱与自主——市民社会面临的两难境地》，《开放时代》，2002年第3期。