选择“省直管县”体制改革问题进行系统研究主要表现原因

一、选题的缘起

选择“省直管县”体制改革问题进行系统研究，主要基于如下三点考虑：

（一）对“省直管县”系列改革的观察与思考

20世纪80年代初期开始广泛推行的“市管县”体制，是“中国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步推进的重要结果”⁽¹⁾，是中国由一个典型的农业国逐步向一个工业化国家转变的重要标志之一。可以说，“市管县”体制在我国转轨初期和城乡发展的特殊时期，在一定程度上促进了城市化、工业化水平的提高，推动了城乡经济相对快速地发展。然而，随着市场经济体制的逐步确立和不断完善，一个普遍的观点是：“市管县”体制已经暴露出很多体制性弊端，难以适应城乡经济社会发展的客观需要，并日益成为经济社会发展的绊脚石。当前，理论界将“市管县”体制的消极影响和负面作用主要概括为三大“漏斗效应”，即“财政漏斗、权利漏斗和效率漏斗”⁽²⁾。在这种背景下，改革“市管县”体制的呼声越来越高。

新中国成立以来，受省域面积小、县域经济发达、地级市经济相对薄弱、地级市对周边辖县的经济带动作用不明显等因素的影响，浙江省一直实行财政上的“省直管县”体制。即使是在1994年分税制改革时，浙江省仍然保留了省与县财政直接结算的做法，没有像其他省份一样彻底改成了“市管县”体制。为进一步调动县级政府发展经济的积极性，促进县域经济的更快增长，浙江省分别于1992年、1997年和2002年，先后三次出台“强县扩权”政策，赋予县级政府大量本该属于地级市政府的经济管理权限。2005年开始，浙江省又将县（县级市）党政一把手的任命权收归省管，至此，浙江省的“省直管县”体制已经开始由单纯的财政管理领域逐步扩大到行政管理领域。在浙江省强大的示范效应下，加之2005年以来中央各项政策⁽³⁾的积极推动，全国大部分省份陆续启动了“省直管县”体制改革的试点工作。截至2012年底，除民族自治地区外的多数省份都陆续启动了“强县扩权”、“扩权强县”和财政“省直管县”等体制改革的试点工作。对这一问题的关注和探讨，是一项十分紧迫而且具有长远意义的理论工作。

（二）“省直管县”体制改革是推动行政体制改革的突破口和难点问题

行政体制改革是一项牵涉多方因素的系统工程。在以往的历次改革中，人们普遍把关注重心放在了横向改革方面，侧重于平衡和理顺政府与市场、国家与社会等外部力量之间的相互关系，以及同一级政府内部各个职能部门间关系的整合与协调，但在纵向不同层级政府间关系的调整方面，缺乏顶层设计，显得规划不够，理论成果也不多。今后，进一步深入推进行政体制改革，应当把纵向改革提上重要日程。

作为中国地方行政体制改革的一个重要组成部分，“省直管县”体制改革是地方行政体制改革中的重要内容和关键环节。此项改革涉及政府职能转变、政府机构改革与人员安置、政府间关系重构、行政区划调整等纷繁复杂的问题，可谓牵一发动全身。因此，可以考虑把“省直管县”体制改革作为纵向改革的突破口，着重理顺省、市、县政府间的财权与事权关系，使之与横向改革相互促进、相互协调、整体推进。⁽⁴⁾2011年3月，“在有条件的地方探索省直管县（市）体制”被正式写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。由此，不仅彰显了中央政府在“十二五”规划期间，积极推动“省直管县”行政体制改革的决心，也充分体现了“省直管县”体制改革在整个行政管理体制改革中的重要地位。

作为对20世纪80年代以来确立的“市管县”体制的一种修正机制，“省直管县”体制改革目前仍然处在一个探索中的试验阶段。各个地方的“省直管县”体制改革试点，在改革内容、改革侧重点等方面都不尽相同，处于“百花齐放”的状态，没有一个统一的标准和模式。当前，全国大多数试点省份（除四个直辖市、海南、河南等省外）仍然把改革的主要着眼点放在财政体制上的“省直管县”⁽⁵⁾，认为只有实现了财政体制上的“省直管县”，才有条件继续推进行政体制上的“省直管县”。甚至还有学者指出：“通过实行财政体制上的省直管县，最后达到行政体制上的省直管县，既是行政体制改革的方向，也是对宪法的回归。”⁽⁶⁾笔者以为这种提法是本末倒置。以财政体制改革推动行政体制改革，以财政层级改革推动行政层级改革，不仅会造成政府职能执行中的诸多问题，⁽⁷⁾而且容易陷入财政体制与行政体制分离的困境。因此，如果不能够从行政体制改革的高度来看待“省直管县”体制改革问题，实行财政体制上的“省直管县”只能是做表面文章，改革终将再次陷入“头疼医头，脚疼医脚”的怪圈，无助于从根本上解决“市县管”体制下形成的种种弊端。当前各地财政“省直管县”体制改革实践中频频遭遇各种制度瓶颈的情况恰恰说明了这一点。

截至目前，无论是理论界，还是实务界，对如何实现行政体制上的“省直管县”尚未形成统一的改革思路，中央也没有明确具体的顶层设计方案。本书力求在此方面有所突破，为行政体制上的“省直管县”改革提供理论导引，为改革指明前行方向。同时也希望借此起到抛砖引玉的作用，吸引学界同仁更多地从行政体制改革的高度来研究“省直管县”问题，为“省直管县”体制改革提供更加丰富的理论指导。

（三）所在学术团队相关研究领域的积淀和影响

近年来，以导师朱光磊教授为核心的学术团队一直致力于政府间关系、政府职能转变、政府规模与机构编制等前沿课题的研究工作，并已在上述研究领域取得了一大批丰硕的前期科研成果，形成了诸如“‘职责同构’是中国纵向政府间关系发展的症结”、“构建伙伴型政府间关系”、“减少‘条条’数量，缩小‘条条’权限”、“以职能定机构”、“中国政府官员的绝对规模不大，但存在‘结构性过剩’和‘功能性过剩’问题”等一系列在学术界具有广泛影响的观点主张。这些都为本书提供了充足的资料储备和理论积淀。2010年下半年，朱光磊教授将在中央机构编制委员会办公室工作的几位同门从北京请到南开，为团队成员做关于“政府职能转变与机构编制改革”相关问题的情况介绍。在座谈过程中，中央机构编制委员会办公室机构改革研究会的利平师妹提到了希望团队成员加强对“省直管县”问题研究的建议。这进一步坚定了笔者的研究决心。