中国“省直管县”体制改革政府间关系理论

一、政府间关系理论

“政府间关系”是政府过程领域中一个非常重要的概念。20世纪30年代，由于不满足于仅仅对宪政规范作静态层面的研究，一些美国学者开始转而强调从动态层面研究联邦政府与州政府之间在权力运行方面的互动关系。美国学者威廉·安德森（William Anderson）最早从“政府公职人员之间的人际关系和人的行为”角度提出“政府间关系”的概念。20世纪80年代之前，西方理论界对政府间关系问题的研究主要关注一个国家内部的中央（联邦）与地方（州）之间的关系。20世纪80年代以后，西方国家在政府间关系的实践中开始出现了一些新情况，于是“政府间关系”概念的外延和“政府间关系”问题研究的领域也随之不断拓展。当前的“政府间关系”问题研究，已经不再局限于专指一个国家内部的中央（联邦）与地方（州）之间的关系，而是逐渐延伸到国与国的政府之间、地方层面的上下级政府之间、政府横向各部门之间、横向不同地方政府之间、垂直管理部门与地方政府之间等多个领域。

国内理论界对“政府间关系”问题的关注，始于20世纪90年代。20世纪90年代以来，特别是在全球性经济市场化、社会多元化和公司合作化发展的背景下，我国部分学者开始尝试性地展开对“政府间关系”问题的研究。1998年，林尚立教授发表了《国内政府间关系》一书，这本书是国内最早对政府间关系问题进行全面、系统阐释的专著。在该书中，作者着重考察了西方主要国家内部政府间关系的演变历程和发展规律，并在此基础上建构了一套政府间关系的一般性理论基础。此外，作者还对我国政府间关系的历史演进、传统模式、改革实践与发展趋势等现实问题进行了系统、详尽的分析。可以说，该书为国内政府间关系的深入研究奠定了非常坚实的理论基础。此后，谢庆奎、朱光磊、杨宏山等学者也分别对政府间关系问题提出了很多独到的见解，进一步丰富和发展了中国大陆理论界关于这一问题的研究成果。值得一提的是，20世纪90年代以来，我国台湾地区理论界也开始了对“政府间关系”问题的理论探讨和实务研究。其中，以赵永茂、孙同文、江大树等学者为典型代表。在《府际关系》一书中，上述学者详尽介绍了英、法、日、美、德等国家的政府间关系情况，在此基础上，对台湾地区政府间关系与自治监督、政策网络理论、行政区划等问题的关联性进行了深入分析，并对政治经济变迁背景下台湾地区政府间关系的建构方向进行了科学预测，此外还积极探讨了政府与民间组织的互动与合作问题。

当前在市场经济条件下，各种经济要素需要按照市场规律自由配置，市场经济的持续发展在客观上必然会冲破行政区的禁锢，使得传统行政区域内的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击。在这种背景下，两个或多个地方行为主体之间出现利益矛盾在所难免。与此同时，传统意义上那种依靠行政强制命令维系的地方政府间的利益协调机制也终将逐渐退出历史舞台。也就是说，在日趋成熟的市场经济条件下，以行政强制干预为主要特征的政府间协调机制的适用性将会大大降低。与此同时，经济的横向联合，必然要求突破既有行政体制的控制和干扰，并日益淡化建立在等级原则基础上的行政隶属关系。从这个意义上说，当前的“省直管县”体制改革要解决的主要问题就是如何在市场经济条件下，通过在省、市、县三级地方政府之间构建伙伴关系，以有效促进区域经济社会的发展。把“伙伴关系”的概念引入到“省直管县”相关问题研究中，能够加强政府系统内部纵向与横向间的衔接和互动，对于从根本上解决“市管县”体制下的弊端应是既现实又理想的政策工具选择。在“伙伴型政府间关系”模式中，纵向各层级政府间乃至横向地方政府间，不再刻意强调行政上的上下级隶属关系，而是着眼于彼此在工作中的合作与利益上的共赢，在权力来源上主要采取“委托代理式”，在机构设置上主张“一级政府，一级财政，一级事权，一级编制”，在权力运行上实行“谁决策，谁执行”。