中国“省直管县”体制改革政府职能配置理论

二、政府职能配置理论

政府职能是指国家行政机关根据社会发展的客观需要，依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时需要承担的职责和功能。简而言之，政府职能就是国家行政机关管理国家事务的职责和功能。“在实际政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，能够在‘基本面’上决定其对于政府机构、政府体制和政府过程的总体设计。”⁽¹¹⁵⁾也就是说，政府职能的配置情况是政府进行机构设置和政府结构体系设计的基本前提。政府职能配置是指政府需要承担的职责和功能的界限如何确定，以及这些职责和功能在政府系统内部如何分配的问题。政府职能配置可以从两个层面加以解读：第一个层面主要解决的是政府与外部系统（包括国家与社会、政府与市场）之间的界限问题，即需要回答作为一个整体的政府应该管什么、政府职能的界限在哪里等问题；第二个层面主要解决的是政府系统内部的职能分工问题，具体又可以细分为两个方面，即政府内部横向各个职能部门间的分工问题和纵向各个层级政府间的职能分工问题。

就我国的具体情况来看，从中央政府的层面来讲，对于作为一个整体的中央政府“应该干什么”这一基础性问题已经基本清楚。2008年，随着大部门体制改革的启动，中央各部委之间的横向职能分工问题也已经基本明确，但在地方政府究竟应该承担哪些职能、纵向政府间事权如何划分等方面改革的进展仍然不大。

一方面，当前在唯“GDP主义”的发展导向下，地方官员的考核、升迁等都与经济指标挂钩，使得绝大部分地方政府的职能重心仍然放在招商引资和地方经济建设上面，而不是更好地为本区域内的居民提供优质的公共服务。在这种背景下，地方政府通过行政干预阻挠区域资源要素的自由配置，进而为地方经济发展提供保护的倾向势必愈演愈烈。在日益成熟的市场经济条件下，如果不能理顺政府与市场的关系，切实转变政府职能，纵使在全国推行了“省直管县”体制，市管县体制下的“市刮县”、“市压县”、“诸侯经济”、“行政壁垒”等问题同样还会以“省刮县”、“省压县”，甚至更为“碎片化”的区域经济等形式“复活”。

从世界范围来看，当前服务型政府已经成为世界各国政府发展的主流方向。根据奥茨的“分散化定理”，由于低层级政府与高层级政府相比，更接近民众，对辖区内的居民偏好更加了解，因此由低层级政府提供公共服务可能比高层级政府来得更有效率。20世纪80年代以来，各国政府纷纷启动了以“权力下放”、“强化地方政府职能”、“扁平化政府”等为主要目标的行政改革，旨在提升下层政府公共治理和公共服务能力。当前的“省直管县”体制改革，在某种程度上就是适应上述世界政府发展潮流的现实产物。此轮改革以“扩权强县”为手段，以解放县域经济、壮大县域实力为目标，在客观上必然能够提升县级政府的治理能力，有助于县级政府更好地承担起为民众提供优质公共服务的重要职能。基于此，在“省直管县”体制改革过程中，要切实转变地方政府职能，把地方政府的职能重心从经济建设领域转向公共服务领域，以此保障地方政府能够集中有限资源，为民众提供更为优质的公共产品和服务。

另一方面，当前中国纵向各层级政府在职能配置方面仍然表现为显著的“职责同构”⁽¹¹⁶⁾特征。在“职责同构”体制下，下级政府承担什么职能几乎完全取决于上级政府的行政指令，自己能够独立决策和独立执行的事权范围非常小。此外，1994年分税制改革确立的财政分权体系，并没有对省以下政府的税收来源问题作出明确规定，省以下政府没有独立的税收来源，使得越是下级政府，能够自由支配的财力越有限。然而在政府的实际运行过程中，下级政府的履职压力并没有因为财力不足而有所减轻，仍然需要承担大量来自上级政府的派发职能。从某种程度上说，由于当前纵向政府间职能配置严重滞后于政府职能转变的客观要求，下级地方政府，特别是基层政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力严重不足的双重压力。由此看来，如何在纵向各层级政府间科学划分事权范围，构建事权与财权相匹配的职责配置体系，不仅已经成为当下推进“省直管县”体制改革进程中必须要解决的关键性问题，而且直接关系到政府的整体治理绩效。