中国“省直管县”体制改革政府层级理论

三、政府层级理论

层级理论包含两个方面的内容，即管理幅度和管理层次。管理幅度和管理层次是组织结构的基本范畴，是影响组织结构的两个决定性因素。管理幅度构成组织的横向结构，管理层级构成组织的纵向结构，幅度与层级共同构成组织的整体结构。管理幅度和管理层次两个方面既相互独立，又彼此联系。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层级通常呈现反比例关系，即管理幅度大，则管理层次少，反之亦然。⁽¹¹⁷⁾关于层级理论的最早研究可以追溯到法国著名管理学家亨利·法约尔的组织管理理论。法约尔认为合理的等级结构是保持组织控制力和提高管理效率的重要“法宝”。随着管理科学的不断发展，层级理论在政府组织中也得到了完善和丰富。对于政府组织而言，管理幅度（s p an o f c on t rol）是指上级政府有效监督、管理其下级政府的数量；管理层次（le v elo f c on t rol）则是指从最高层政府（中央政府或联邦政府）到最低层政府（基层地方政府）的层次数量。政府层级理论研究的核心问题就是在政府的管理幅度与管理层级之间寻求一个适度的平衡点。一般来说，在一个国家的政府内部，管理幅度过大、管理层次过少或者管理幅度过小、管理层次过多都不一定能够达到最佳的治理效果。管理幅度过大，则上级政府对下级政府的监督可能流于形式；管理幅度过小，则必然导致层次过多，不仅可能造成机构和人员膨胀，增加行政成本，而且还会加大上下级政府间的沟通难度，导致信息失真等负面效应。因此，一国的政府管理幅度大小和管理层次多少要根据该国政府管理的具体实际情况而定。

20世纪70年代以来，西方国家兴起了一股以批判官僚制为理论基础的“新公共管理思潮”。该思潮认为，官僚制已经不能很好地适应后工业化时代的政府管理需求，无法解决效率与责任这两个政府管理的核心问题，主张在政府管理中效仿企业采取扁平化的组织结构，构建“以地方为主”的扁平化模式。所谓政府组织结构的扁平化，是指通过增加政府管理幅度，减少政府纵向间的管理层次，整合组织资源，落实管理职能，建立起一种横向紧缩型的新型政府组织形式。其典型特征包括：较宽的管理幅度；较少的管理层次；在强调分工的基础上，也重视系统的整合；强调纵向政府间的分权管理，特别是下级政府应该享有充分的自主权和自治权；减少中间层次，增加体制的弹性和灵活性。实行扁平化的政府组织形式，可以有效减少信息传递层级，降低信息失真的可能性，有利于保障国家政令畅通，提高行政效率。同时，随着管理层级的减少，权力必然出现下移，下层政府特别是基层政府可以根据情势的变化灵活作出各种反应，有利于调动下层政府在公共治理中的积极性和主动性。有学者对世界上217个国家和地区的政府层级进行了初步统计，地方不分政区的有13个，实行一级制的有53个，二级制的有92个，三级制的有51个，二级制与三级制合计为143个，占65.9%，实行四级及以上的只有8个，仅占3.7%。⁽¹¹⁸⁾随着现代信息技术的不断发达以及现代高速交通体系的逐渐成熟，扁平化的组织结构日益成为现代政府发展的一个重要趋势。

中国自20世纪80年代实行“市管县”体制以来，政府的管理层级就基本确定为“省—市—县—乡”四级制，加上副省级城市、副地市级的市、副县级的乡镇等特殊形式，实际上的管理层级更多。不可否认，在“市管县”体制下，地级市作为省级政府和县级政府之间的一个中间层级，在相当长的一段时期内，起到了承上启下的重要作用，为省级政府分担了大量对下级政府的监管职能。然而过多的政府层级在强化上级政府对下级政府控制与监督作用的同时，也存在着诸如管理效率低下、信息传递失真、行政成本过高、压制下级政府和工作人员的积极性和创造性等负面效应。这不仅不符合现代政府组织结构向扁平化方向发展的总体趋势，而且也与当前国情不相契合。当前在政府职能转变的大背景下，随着国家与社会、政府与市场关系的逐步理顺，计划经济时期的“全能型政府”已经逐渐向“有所为，有所不为”的“有限型政府”过渡。政府已经不再像计划经济时期那样事无巨细都要管，而是把应该由市场承担，能够由社会管理的职能分别转移给市场和社会，这为政府组织结构的扁平化提供了基本前提。与此同时，随着现代信息技术的不断发达和便捷高效的现代交通体系的逐步完善，适当减少政府管理层级，增大管理幅度，已经具备现实条件。当前，全国各地推行的“省直管县”体制改革，取消地级市对辖县的隶属关系，使市与县处于平等的行政地位，恢复我国宪法原来所规定的三级行政建制，在某种程度上说，就是对政府扁平化发展趋势的一种客观回应。基于此，适当减少政府管理层次，适度增大政府管理幅度，在管理层次和管理幅度之间寻求合适的平衡点已经成为推进行政体制改革需要重点解决的问题之一。

值得一提的是，当前有部分学者担心，实行“省直管县”体制后，由于取消了地级市对县的管辖权，会导致省级政府管理幅度过大的问题，甚至可能出现市、县政府各自为政，省级政府对市、县“监管失控”的情况，这也成为一些人反对“省直管县”体制改革的主要理由之一。客观地说，在“省直管县”体制改革推进过程中，有上述担心是可以理解的。因为实行“省直管县”体制后，的确会在短时期内使省级政府直接领导和管理的下级政府数量大幅度增加，特别是对于那些辖县数量比较多的大省来说，这一体制改革对省级政府的管理能力确实是一个很大的考验。因此在此轮改革推进过程中，需要根据不同省区辖县数量的不同情况，因地制宜，渐进推行。一般来说，辖县数量较多的大省（区），不必急于在全省范围内统一推行“省直管县”体制，可以考虑先选取一些县域经济比较发达的地区作为改革试点，实行“省、市（县）、乡（镇）”三级行政管理体制，对于县域经济尚不发达，地级市又具有一定经济辐射和带动作用的地区，暂时不宜由省直接管理县，而应该继续坚持“省、地级市、县、乡（镇）”四级行政管理体制，待条件成熟后，再推广扁平化管理；而在辖县数量较少的小省（区），如果其他条件允许，则可以考虑在全省范围内一步到位地推行“省直管县”体制。