城市化加速是“省直管县”体制改革的现实驱动力

二、城市化加速是“省直管县”体制改革的现实驱动力

“十二五”时期是我国经济社会发展中的一个重要节点，这一时期既是中国城市化加速发展的关键期，也是城乡统筹协调发展的重要机遇期。20世纪80年代启动的“市管县”体制改革，在一定地区、一定程度上实现了“以城促乡”的发展目标，这一点已经在东部沿海那些县域经济较为发达地区的发展实践中得到了印证。以江苏省为例，实行了“市管县”体制后，多数地区在市的带动作用下实现了县域经济的飞速增长，江苏省已经连续多年成为全国经济百强县上榜数量最多的省份之一。

由于当初推行“市管县”体制并没有充分考虑到地区之间的差异性，而是采取了“一窝蜂”式的同步推进策略，在一些经济欠发达地区，地级市不仅没有能力带动辖县发展，反而在“城市中心论”和“优先发展城市”理念的影响下，利用对辖县的行政领导权将大量资源要素集聚到中心城区，剥夺了农村地区的发展机会，阻碍了县域经济的繁荣发展。在这些地区，县域经济发展滞后，城乡差距日益扩大，“市管县”体制已然成为横亘在城乡之间、阻碍城乡协调发展的重要障碍之一。与此同时，在当初“市管县”体制运行良好的地区，随着县域经济的不断发展壮大，地级市对辖县的经济带动作用变得越来越弱，一些地方开始出现“小马拉大车”的局面。以苏州市为例，2011年苏州市下辖的5个县级市GDP之和占到全市的80%以上，中心城区经济和县域经济出现了“倒置”情况。可以说，“市管县”体制在引领区域经济增长，加快城市化进程方面的优势已经开始逐渐消退。

2009年12月，中国海南改革发展研究院、中国经济体制改革研究会与挪威城市区域研究所共同举办了第68届中国改革国际论坛，论坛的主题是“城市化与城乡一体化——新趋势、新挑战、新突破”。与会专家一致认为，“市管县”体制下形成的“区域间的行政分割，大大限制了城市化和县域经济的发展”⁽³⁴⁾。实践证明，中国许多的大中型城市的发展已经开始遭遇各种“城市病”的困扰。因此，在“十二五”及其之后的一段时期内，中国城市化的发展方向应该是坚持走具有中国特色的“大中小城镇协调发展”的城镇化道路。一方面，要继续保障大中城市的持续发展；另一方面，要把发展中小城镇，特别是县域经济作为加快推进城市化进程的战略重点。在这种背景下，特别需要以解放和促进县域经济发展为改革目标的“省直管县”体制改革的有力支持。通过推行“省直管县”体制改革，可以破除“市管县”体制下市、县之间的行政隶属关系，有助于在省的层次上，甚至是更大的范围内打破区域之间的行政分割，使县级政府真正享有作为一级独立政府的完整权力，进而实现促进县域经济增长、加速城市化进程的目标。基于此，当前的“省直管县”体制改革一定要置于城市化加速发展的大背景下，要与城市化的普遍发展趋势和当前我国重点发展中小城镇的城市化战略部署相适应。