县级政府基于自身发展利益的选择

一、县级政府基于自身发展利益的选择

当前，多数学者认为县级政府是推动“省直管县”体制改革力量中最为积极和活跃的部分。实际上，并非所有县级政府都是“省直管县”体制改革的坚定“支持派”。比如，江苏省的苏南地区，由于地级市经济实力较强，对辖县的经济带动作用显著，在2009年的全国百强县排名中，苏南地区有6个县位列前10名，当地人对此有一个形象的说法，那就是“火车跑得快不快，关键要看车头好不好”。在这里，火车就是指区域经济，车头就是指地级市。因此对于县级政府是否一定会支持“省直管县”体制改革的观点，我们不好一概而论。但总体来看，多数县级政府还是倾向于支持改革的。具体可以从如下三个方面分析：

（一）经济发达县试图挣脱地级市的束缚和限制

当前，在经济体制转轨的关键时期，县域经济逐渐成为区域经济发展的新增长点。从普遍情况来看，在“市管县”体制下，平均每个地级市要管辖将近6个县（县级市），这对于规模有限、经济实力一般的普通地级市而言，无疑是一个沉重的负担。从具体情况来看，在县域经济较为发达、地级市经济实力又不强的地区，市对县的带动作用并不明显，“小马拉大车”、“市刮县”等问题严重影响了市县关系的和谐发展。在一些县，县域经济的高水平与县级政府的职权配置严重不相匹配，甚至出现了“衣不适体”、“脚大鞋小”的情况，因此很难继续满足县域经济快速增长的客观需要。在这种背景下，经济发达县为了进一步解放县域经济，谋求更大的发展空间，在主观上必然想方设法摆脱地级市对县域经济的束缚和限制，积极支持以“扩权强县”、“取消地级市对县的管辖权”、“市县分治”等为主要内容的“省直管县”体制改革。

当前，有相当一部分人认为浙江省县域经济的成功，关键在于浙江省没有随波逐流，而是选择继续保持了新中国成立初期确定的财政“省直管县”体制。实际上，作为当代中国县域经济最发达的省份之一，浙江省发达的县域经济和县级政府对自身发展权益的积极争取才是其之所以长久保持财政“省直管县”体制，并在全国率先启动“强县扩权”、“扩权强县”等地方行政体制改革的直接原因。因此，在某种程度上可以说，“省直管县”体制改革是经济发达县为摆脱地级市对县域经济的发展束缚，而不得不主动争取发展权益而采取的一种“倒逼”机制。

（二）经济贫困县强烈的“脱困”需求

当前在“省直管县”体制改革实践中，一个带有普遍性的观点是，经济发达县要求“扩权强县”、“行政省直管”的改革呼声较高，经济欠发达的贫困县由于经济总量小，不宜过早推行“省直管县”体制。然而根据徐元明等人的相关调查显示：“经济贫困县的改革意愿同样很强烈，有时甚至超过了经济发达县。”⁽⁴¹⁾究其原因，可能在于经济贫困县迫切希望能够争取到来自更高层级政府的帮扶和支持，以便尽快摆脱县域经济发展的困顿状态。与经济发达县不同的是，经济贫困县支持“省直管县”体制改革的原因，主要不是为了“扩权”，而是为了能够绕过地级市这一中间层级，尽快摆脱地级市对县的掠夺和提取，避免省级专项转移资金常常被地级市截留等问题。与此同时，实行“省直管县”后，贫困县还可以直接争取到实力更强的省级政府对县域经济社会发展的帮扶和支持，可谓一举两得。

这种情况在经济欠发达的中西部地区尤为突出。在这些地区，很多中心城市经济实力虽然很弱，但辖县数量却很多，比如贵州省的遵义市下辖8个县、2个自治县，代管2个县级市，在地级市自身发展都很成问题的情况下，根本不可能有效带动周边辖县经济社会的共同发展。不仅如此，有的地级市为了弥补本级财政的亏空，甚至还会挪用中央和省级政府拨付的农业发展专项资金。于是，经济欠发达地区的县要想走出发展“困局”，必须主动争取来自更高层级政府的政策扶持和资金补贴。可以说在“省直管县”体制下，省对市、县分别进行管理的行政体制恰恰能够满足经济贫困县的上述需求。尽管贫困县有着强烈的改革意愿，但据有关调查显示，当前除山东等少数几个省区外，各省选取的扩权对象多数为县域经济发达的地区，选择贫困县作为改革试点的比例明显偏低，仅占到全部试点县总数的20%。⁽⁴²⁾

（三）县级官员谋求“升级”的潜在心理

在既有的权力运行体制下，地方政权的行政级别决定了当地主要官员的行政级别。比如，省级政府主要官员对应的是省部级，地市级政府主要官员对应的是司局级，县级政府主要官员对应的是县处级，此外还有副省部级城市和副司局级的县级市等。同时，官员的行政级别与官员的政治和福利待遇是高度相关的。比如每一级官员的工资待遇、可以乘坐的公车档次和享受的住房标准等都会因行政级别的不同而有所差别。行政级别的提升，对于官员来说，不仅意味着可以获取更多的岗位福利，而且可以有更大的机会晋升到更高等级的领导岗位。在这种潜在利益的强力驱动下，会有相当一部分地方官员试图通过抬升本级政府的行政级别来达到使自己升官晋级的目的。

“省直管县”体制改革，在某种程度上可以满足一些地方官员，特别是县级官员的上述需求。“省直管县”体制绕过了地级市对县进行管理这一中间环节，为县级政权谋求与地级市相同的行政级别提供了便利条件。与此同时，随着县级政权行政级别的提升，县级主要官员的行政级别也将得到相应晋升，这很符合一些官员的“升职”心理。于是，一些县级官员对于行政级别的强烈追求，就会逐渐在事实上演化为推动“省直管县”体制改革的动力机制。

综合以上分析，县一级已然成为“省直管县”体制改革的积极推动者。有些县甚至为进入本省改革试点名单，不惜动用各种资源和关系，由此足见“省直管县”体制改革对县级政权的影响之大。