有限的政府责任是“省直管县”体制得以推广的重要保障

二、有限的政府责任

有限的政府责任是“省直管县”体制得以推广的重要保障。在计划经济体制下，政府是无所不管的全能主义者，大到维护国家政治稳定，小到一个国有企业经济指标的具体制定，政府都要亲力亲为。同时，中国纵向政府间职权配置的“职责同构”特点，也使得每一级政府几乎都不加区分地承担着大量的公共管理事务。在这种情况下，由省级政府来直接管理几十个甚至是上百个市（县）是非常困难的。为了减轻省级政府的工作压力，保障上级政府对下级政府的有效管理和控制，国家只能通过设置地级市、实行“市管县”体制的办法，增加行政层级，缩小管理幅度。

从国际比较的视野来看，英国中央政府可以直接管辖107个地方政府；日本省一级政府甚至可以直接管理2000人以下的村；⁽²⁾美国各个州直接管理县的数量都很多，其中辖县数量超过100个的有6个，跟我国持平。⁽³⁾可见，英、日、美等西方发达国家，尽管政府的管理幅度都很大，但仍然能够保持良好的运行，这一点是值得我们反思的。西方发达国家形成较大的政府管理幅度的原因有很多，但其中最为重要的一点就是：每一级政府都只承担有限的政府责任。有限的责任政府有两个层面的含义：

其一，从政府与市场、国家与社会的关系来看，政府只负责承担必须由政府来管理的有限事务，除此之外，其他事务全部交由市场和社会来管理，这一点在西方的新公共管理运动中进一步得到了确认。正如奥斯本等西方学者所阐释的那样：“公民是社会治理的主体，政府只是我们使用的一种工具，是公民解决需要解决的问题的手段。”⁽⁴⁾因此，政府职能应该更多地定位为“掌舵”，而不是“划桨”。掌舵就是负责重大决策，把握发展方向，这是政府最为主要的和最为根本的责任。要掌好舵，就必须要构建一个有限的责任政府，不能事无巨细，什么都管，而是应该把能够由市场和社会负责的职能分离出去，交给更有效率的市场和社会来管理。

其二，从政府纵向系统的职权分布情况来看，西方发达国家普遍将政府负责管理的公共事务分散到不同的管理层级，由不同层级的政府分别管理，即每一级政府都对特定的管理事项负责，尽量减少纵向政府间的职权交叉情况。

有限的责任政府已然成为现代政府发展的重要趋势之一。只有通过理顺政府与市场、国家与社会之间的相互关系，合理定位三者之间的权力界限，大幅度缩减由政府承担的责任，特别是省级政府的公共事务量，“省直管县”体制改革才有可能向纵深继续推进。如果没有这一点作为保障，不改变当前的“大政府”模式，“省直管县”体制必然流于形式，不仅大量工作难以完成，还有可能出现权力监管失灵等现实问题。基于此，为政府“瘦身”，构建有限责任政府是推行“省直管县”体制的必要前提。具体来说，一方面，要从横向上进一步理顺政府与市场、国家与社会之间的职能关系，为大政府“瘦身”；另一方面，需要从纵向上打破“职责同构”，赋予纵向间每一级政府以特定的事权管辖范围，为省级政府腾出更多的时间和精力，加强对市和县权力运行情况的有效监管。