省级政府的统筹协调能力介绍

四、省级政府的统筹协调能力

“省直管县”体制能否有效发挥体制优势，在一定程度上取决于省级政府是否具备较强的统筹协调能力。省级政府的统筹协调能力是指省级政府是否具备协调市、县均衡发展和同时掌控数量众多的下级政府的经济实力和管理能力。如果省级政府不具备良好的统筹协调能力，那么“省直管县”体制替代“市管县”体制，就只是变了一种管理形式，实质上是“新瓶装旧酒”，并且还有可能付出“管理失效”⁽¹¹⁾的成本。具体来说，统筹协调能力主要包括三个层面的测度指标：其一，经济层面的统筹协调能力，即省级财政的宏观调控能力；其二，管理层面的统筹协调能力，即省级政府对市、县的监管能力；其三，服务层面的统筹协调能力，即省级政府在基本公共服务均等化方面的保障能力。

（一）省级财政的宏观调控能力

省级财政的宏观调控能力是指省级财政是否有足够的经济实力和必要的财政手段兼顾市、县均衡发展的能力。从一定意义上来说，省级财政的宏观调控能力是省级政府统筹协调能力中最为关键的要素。只有省级财政具备较强的宏观调控能力，省级政府才能均衡地区财力，更有效地对市和县进行分别管理，缩小地区间基本公共服务的差距，统筹兼顾市、县经济社会发展利益。具体来说，省级财政宏观调控能力的强弱取决于两方面因素：其一，省一级的财政实力，即省一级是否有充足的财政资金用于缓解下辖各市、县的财政困难或支持各市、县的经济发展；其二，省本级财政对市、县的转移支付能力，即省级财政是否具备平衡省域范围内地区间财政收入差距方面的实力和能力。上述两个方面有着密切的联系，前者是后者的前提和基础，且二者共同影响省级财政在经济层面的宏观调控能力效果。也就是说，省级财政实力雄厚，对市县的转移支付能力就强，其宏观调控能力也强；反之，省级财政实力不强，对市县的转移支付能力就弱，其宏观调控能力也差。

由于中国地域广大，各地方经济社会发展不均衡，相应的，各个省在宏观调控方面的能力也表现出较大的差异性。从地理空间分布上来看，东部地区整体而言经济实力较强，省级财政的宏观调控能力也较强；中西部地区由于经济相对不发达，省级财政的宏观调控能力也相对较弱。因此一般来说，对于经济较为发达的东部地区而言，省级财政有充足的资金用于支持市、县的均衡发展，在这些地区，比较适合推行“省直管县”体制，以充分发挥省级财政对县域经济的扶植作用，进而促进市、县的协调发展；而对于中西部欠发达地区而言，贫困县的数量要远远多于东部发达地区，客观上更加需要省级财政通过加大转移支付力度来扶植县的发展，然而由于中西部地区的省域经济整体实力不强，对于县域经济发展的支持常常是“心有余而力不足”。因此对于中西部欠发达地区而言，在“省直管县”体制改革方面暂时不必急于求成，宜量力而行。当前，中西部地区在省级财力有限的前提下，可以考虑集中力量优先做大做强地级市，并进一步强化地级市对辖县经济发展的带动责任，由地级市与省级政府共同承担贫困县的帮扶工作。待省域经济实力得到整体提升后，再考虑推行“省直管县”体制的问题。实际上，在统筹城乡发展的过程中，中心城市的作用是不容忽视的。尽管当前中西部欠发达地区的中心城市对辖县的经济带动作用并不明显，但经过多年发展之后，随着中心城市经济实力的逐步增强，城市对周边辖县经济的辐射效果将会逐渐显现，这一点已经在东部地区的发展经验中得到过印证。因此，对于欠发达地区是否要推行“省直管县”体制的问题，要有一个客观的认识与判断。

（二）省级政府对市、县的监管能力

所谓监管能力是指上级政府对下级政府实施有效的监督与管理的能力。省级政府是否具备较强的监管能力是决定一个地区能否实行“省直管县”体制的重要因素之一。这是因为一旦省级政府不能有效掌控下级政府，就很容易出现“权力监督的真空”，导致市、县政府权力的滥用。因此，“省直管县”体制宜在那些对下级政府具备较强监管能力的省（自治区）先行推进，而对于省级政府监管能力相对较弱的地区，改革的步子不宜一下子迈得过大。当前，除了4个直辖市，香港、澳门两个特别行政区，海南省和宁夏回族自治区辖区面积较小之外，中国绝大多数的省（自治区）行政管辖范围都比较大。比如四川省下辖18个地级市和138个县，河北省下辖11个地级市和136个县，就连中等规模的广西壮族自治区也下辖14个地级市和75个县。可见，实行“省直管县”体制后，大多数省级政府都要同时跟几十个，甚至是上百个下级政府打交道。从这个意义上来说，推行“省直管县”体制，一个必须要面对的现实问题就是如何保障省级政府能够对数量众多的下级政府实施有效的监管。

具体来说，省级政府对下级政府的监管能力主要表现为两个方面：其一，省级政府对下级政府是否具备较强的权威性，也即下级政府是否愿意主动接受省级政府的监督与管理；其二，省级政府决定命令在下级政府中的贯彻执行情况。从博弈论的角度来看，上级政府强化对下级政府的监管能力有两个途径：第一，法律明文规定的上下级行政隶属关系，如果下级政府不服从上级政府的监管，将受到来自法律和体制的严重惩罚；第二，下级政府能够在上级政府那里得到某种利益和好处，既可以是优惠的政策，也可以是资源的优先配置权利，还可以是直接的经济补给。此外，上级政府监管能力的高低在某种程度上还与上级政府管理的事务数量和繁复程度成反比例关系，即省级政府管理事务越多、越微观、越复杂，其对下级政府的监管能力越弱；反之，省级政府管理事务越少、越宏观、越简单，其对下级政府的监管能力反而越强。这是因为省级政府的人力、物力、财力、精力是相对有限的，如果事无巨细，什么都管，只会形成“越想管，管得越多，效果越差”的局面。因此，提升省级政府监管能力不仅需要想方设法提高省级政府的管理水平和管理效率，而且还要学会“不管”和“放手”，在进一步明确省与市、县之间职责权限的基础上，打破纵向政府间的“职责同构”，对省级政府的职权进行“瘦身”，把“不该管”、“管不好”的事权尽量下放，让市、县政府承担更多事权责任。这样省级政府就可以腾出更多的精力搞好对市、县政府的监管工作，同时也有利于集中精力管好“该管的事”，巩固省级政府的权威。

（三）省级政府在基本公共服务均等化方面的保障能力

进入21世纪以来，服务型政府日益成为现代政府发展的重要趋势之一。当前在基本公共服务领域，普遍存在着严重的地区差异、城乡差异和阶层差异。其中，基本公共服务供给水平的城乡差异是最为核心的问题。“省直管县”体制改革，除了要解放县域经济，还有一个重要的任务就是促进城乡基本公共服务的均等化。在“市管县”体制下，一方面，由于城市优先发展的战略导向，使得大量的优质资源都集中于城市，中心城区的居民享受着普遍高于农村地区居民的各项基本公共服务；另一方面，县级财政收入严重不足，难以为辖区内的居民提供与中心城区水平大体相当的基本公共服务，这又进一步加剧了城乡之间在基本公共服务供给领域的差距。从普遍规律来看，提升基本公共服务的政府统筹层次在一定程度上有助于实现城乡基本公共服务均等化目标。当前，由于地域广大，地区间经济社会发展水平差距较大，短时间内在全国范围内实现基本公共服务均等化的目标还有些困难。在这种背景下，可以考虑先由省级政府来统筹协调省域范围内的基本公共服务供给问题，在实现省域内基本公共服务均等化目标后，再逐步向全国层面推广，这是一个比较现实的选择。

具体来说，由省级政府统筹基本公共服务需要具备如下两个条件：第一，省级政府要有充足的财力保障，即省级政府要具备在省域范围内提供大体相同的基本公共服务的经济实力；第二，省级政府对县级政府在基本公共服务供给方面的专项转移支付资金能够足额按时到位，并且能够保证不会被地级市截留。满足了上述两个条件，省级政府就具备了在基本公共服务领域的统筹能力。如果暂时不能满足上述两个条件，则说明省级政府不具备在基本公共服务领域的统筹能力，此时如果实行“省直管县”体制，不仅会削弱地级市为辖县继续提供基本公共服务的积极性，而且由于省级统筹不到位，还会进一步拉大城乡之间在基本公共服务供给水平方面的差距。

由此看来，当省级政府在基本公共服务领域尚不具备较强的统筹能力时，为避免出现区域公共服务供给的“碎片化”问题，不宜过早推行“省直管县”体制。此时应该想方设法调动地级市的积极性，树立一种“市域”观念，通过“以城促乡”、“以城补乡”政策逐步缩小城乡之间在基本公共服务领域的差距。待省级政府有能力承担起统筹城乡基本公共服务的责任时，再考虑推行“省直管县”体制。