地域空间条件包含三个方面的测度指标

五、地域空间条件

有学者曾经指出，在交通运输条件和现代信息技术都已经突飞猛进的今天，地理空间条件对全国绝大多数地区实行“省直管县”体制都不会构成障碍。⁽¹²⁾尽管我们无法否认现代交通体系与现代信息技术的迅猛发展对政府层级改革的现实影响，但就当前阶段的实际情况来看，特别是在中西部地区，地域空间条件的限制对于“省直管县”体制改革的影响作用仍然不容忽视。具体来说，地域空间条件包括三个方面的测度指标：其一，省（自治区）面积的大小；其二，省会城市与县的地理空间距离；其三，地级市与县的地理空间距离。

（一）省（自治区）面积的大小

从政府层级设定的普遍规律来看，一般而言，区域面积较小，层级数量较少；反之，区域面积广大，层级数量也要相应增加。也就是说，在省（自治区）面积较小的地区，只需要设置较少数量的下级单位就可以满足治理的需要，这些地区一般比较适合实行“省直管县”体制；而在省（自治区）面积较大的地区，如果层级过少，管理幅度就会变大，客观上可能影响治理效果，甚至出现“管理不过来”、“管理不到位”等问题，这些地区暂时不宜实行“省直管县”体制。近年来，我国省级行政区划基本比较稳定，各省的辖区面积总体维持不变。其中，省级政区面积排在前三位的是新疆维吾尔自治区、西藏自治区和内蒙古自治区，分别为166万平方公里、123万平方公里、118万平方公里；除香港、澳门两个特别行政区、4个直辖市和台湾省以外，省级政区中面积最小的是宁夏回族自治区，约为6.6万平方公里；27个省级行政区区域面积的平均值为36.49万平方公里；其中辖区面积低于均值的省份共有19个；辖区面积高于均值的省份共有8个，分别为新疆、西藏、内蒙古、青海、四川、黑龙江、甘肃、云南。⁽¹³⁾从以上数据来看，辖区面积超过省级政区面积平均值的8个省（自治区），由于地域广大，暂时不宜急于推进“省直管县”体制改革，可以待交通便利指数和现代信息技术进一步提升之后，再行考虑改革问题；而对于18个辖区面积低于省级政区面积平均值的省（自治区），由于地域面积适中，在具备其他条件的基础上，可以考虑进一步推进行政“省直管县”体制改革试点工作。正如学者汪玉凯对《瞭望新闻周刊》记者所说的那样，在省级行政区划相对稳定的条件下，可以选择那些行政区域面积相对较小的省份作为“省直管县”体制改革进一步推进的试点地区。⁽¹⁴⁾

（二）省会城市与县的地理空间距离

省会城市与县的地理空间距离，直接决定了省级政府的管理能否有效覆盖到省域范围内的所有县级单位。只有省级政府的有效管理半径能够遍及所有辖县，才具备推行行政“省直管县”体制的地理空间条件。就多数情况而言，省会城市与县的地理空间距离与省域面积大小之间存在正相关关系，即省域面积的大小直接决定了省会城市与县的空间距离。一般来说，省域面积较大的省区，省会城市与县的地理空间距离就会比较远，省的管理半径很难有效覆盖到全省的每一个角落，特别是对于那些距离省会城市很远的县来说，县里的干部到省里开会需要耗费大量的时间成本和经济成本，这些地区短期内不宜推进行政体制上的“省直管县”。而对于那些省域面积相对较小的省区，省的管理半径能够有效覆盖到全省的每一个角落，像浙江省省会杭州市与80%以上的县的距离都在200公里以内，省与县进行直接沟通的时间成本和经济成本都很低。再比如海南、宁夏等省的省会城市与县的地理空间距离也都很近，这些地区基本具备推行行政体制上的“省直管县”改革的空间条件。

（三）地级市与县的地理空间距离

从某种程度上来说，地级市与县的地理空间距离也会影响到地方政府管理体制的选择。一般而言，如果地级市与辖县的地理空间距离较近，甚至在地域上已经连成一片的话，是不太适合搞“省直管县”体制的。这是因为地理空间距离较近的市县之间，不仅在经济社会发展方面具有较强的关联度，而且随着城市化进程的加速推进，地级市出于发展过程中扩张地理空间的客观需要，往往会通过“撤县设区”的方式将就近的辖县纳入城市的统一规划中。这不仅符合城市化的一般发展规律，而且也是保证地级市持续发展的动力源泉。比如安徽省就把淮南、淮北、马鞍山、铜陵4个城市的辖县排除在财政“省直管县”体制改革试点之外。⁽¹⁵⁾安徽省在选择“省直管县”体制改革试点时，之所以有上述安排，主要原因就是这些地级市的辖县与中心城区在地域上已经基本连为一体，无法在地理空间界限内进行明确的区分。如果在这些地区强行推进“省直管县”体制，不仅不利于城乡一体化统筹发展，还会对区域经济发展产生诸多负面影响。

综上所述，在“省直管县”体制改革推进过程中，需要充分考虑和照顾到各个省区在地域空间条件方面的差异性。对于那些不具备地域空间条件的省区来说，未来既可以考虑通过建设现代高速交通体系和发展现代信息技术等手段，缓解由于地理空间距离过大带来的省县联系不方便等问题，也可以考虑在一些地域面积广大的省区内，借鉴从四川省分离出重庆市的做法，选择一到两个大城市作为区域经济中心，并逐步将其增设为直辖市，以此创造适合“省直管县”体制的地域空间条件。从某种程度上说，这种通过增设直辖市为“省直管县”体制改革创造条件的做法，与“重划省区”、“缩省并县”等改革主张相比，更有助于保持政治稳定，相对来说也要现实一些，可行一些，合理一些。