市县竞争与市县争利带来的影响

一、市县竞争与市县争利

“省直管县”体制改革在向县放权和赋权的过程中，强化了县域的自我发展能力，但同时也潜伏着新一轮市县利益冲突的可能性。正如有学者指出的那样：“省直管县后，原有的区域一体化进程将被迫中断，市县之间将各自为政，甚至为了逐利而制造行政壁垒，恶性竞争。”⁽¹⁾在成熟市场经济条件下，地方政府间的有效竞争有利于资源要素的自由流动和合理配置，对于区域经济社会发展而言应该是一个积极的推动因素。然而当前中国的区域经济在很大程度上仍然是一种“行政区经济”，行政力量对资源要素的流动和配置有很大的束缚作用。据此有相当一部分人认为，“省直管县”体制改革就是要通过调整行政区划，保障行政区与经济区的界限统一，以此促进区域经济在更大地域范围内的发展。应该说，这种看法是一种典型的“区划导向”改革思维。实际上，如果仍然沿用“行政区经济”思维来看待“省直管县”体制改革后的市县关系问题，就很有可能导致新一轮的市县冲突，甚至给区域发展和城市化进程带来严重的负面影响。

首先，“省直管县”后，原来的市与市之间在财政资源、社会资源、政策资源等方面的竞争，将为市与县、县与县、市与市间的竞争所取代，竞争主体范围将空前扩大。在“市管县”体制下，地级市在平衡辖县之间关系方面发挥着调解员作用；而实行“省直管县”体制后，市县关系由纵向“父子关系”变为横向“兄弟关系”。一方面，地级市已经不再可能承担协调原有市域范围内各个利益主体间关系的责任，县与县之间、市与县之间的利益协调难度加大；另一方面，“省直管县”前，省级政府只需要处理好与地级市的关系即可，虽然各个地级市在争夺项目、财政支持等方面也存在竞争和讨价还价，但由于地级市的数量相对较少，因此协调关系比较容易。“省直管县”后，县也开始直接参加到与地级市的资源争夺中，省级政府一下子面对如此众多的下级政府，其协调功能很难在短时间内迅速补位。在这种背景下，“地区间的利益关系协调主体将会出现暂时性缺位”⁽²⁾，市县之间、县县之间、市市之间的利益冲突将不可避免。

其次，“省直管县”后，县域有发展做大的冲动，与市争利不可避免，这在无形之中加剧了市与县的利益冲突。特别是对于那些区域经济一体化程度已经比较高的地区，一旦实行市县分治，势必引发区域内部各利益主体之间的恶性竞争，进而会严重扰乱区域一体化的发展进程。由于市和县在地缘和传统上的趋同特点，实行市县分治后，很有可能导致市县之间的同质化竞争和地方保护主义盛行，由此引发的市县之间的“零和竞争”将会严重损害省域经济的长远健康发展。⁽³⁾一方面，市县之间的同质化竞争，在一定程度上会降低区域中心城市的传统优势地位，同时也不利于资源的优化配置。以山东省烟台市为例，实行市县分治后，传统的特色产业和产品，如旅游资源、民俗文化、品牌水果等的发展优势将不复存在，取而代之的是，周边县在上述方面与烟台市的激烈争夺。⁽⁴⁾在这个过程中，烟台地区的传统品牌和优势产业将被周边县肢解，不仅烟台市将面临被边缘化的危险，对于整个地区发展而言也绝非好事。另一方面，为了保障在地区竞争中的优势地位，市县之间、县县之间、市市之间，往往会不惜代价地设置各种行政壁垒，在基础设施和产业规划方面各自为政，重复建设，市场分割现象十分严重。然而区域公共服务产品的有效供给和区域经济的持续发展都不是某一个市，或者某一个县单靠自己的力量就能够实现的，都需要地方政府间的合作，以谋求共赢。如果市与县由于行政隶属关系的变化，而人为割裂早已形成的区域公共服务体系，破坏区域发展的统一规划，那么无论是对市而言，还是对县而言，无疑都意味着公共资源配置效率的损失。

再次，“省直管县”后，地级市的发展空间和资金来源等方面都将较之前受到很大挤压。一方面，“省直管县”后，由于解除了地级市与县的上下级关系，封死了“县改区”的路子，使得地级市无法继续通过“县改区”的途径来扩展地域空间，农村包围城市的态势随即形成，城市发展空间将严重不足。然而从长远来看，地级市如果缺乏充足的发展空间，对于城市化进程的整体推进是非常不利的。另一方面，“省直管县”后，由于取消了地级市与周边辖县之间的行政隶属关系，地级市无法继续分享县域经济发展的成果，市级实际掌握的经济资源会大大减少，市政府只能在市区范围内集中财力，失去了从各县集中财力保证本级财政正常运转的权力。地级市现有财政收支水平及财政集中能力在短时期内将面临急剧下降的风险。按照山东省的情况粗略估计，三年后，地级市管理（掌控）的收入和财力规模会缩小到目前的三分之一，其他省设县较多的市，萎缩幅度还会更大，⁽⁵⁾而且越是县域经济发达的地区，这一问题越突出。基于自身利益考虑，在可能的范围内，地级市会采取各种方法和手段为“省直管县”体制改革的深入推进设置障碍，变相抵制改革。如一些地级市为了维护本级利益，通过“县改区”，控权不放，使“省直管县”体制改革在实质上难以推进。再如，一些地级市在收入管理上“重县轻区”，在分配上“重区轻县”，把优势资源纷纷投向市辖区，减少对县的资金投入和项目安排，给“省直管县”体制改革制造难度等。因此，如何消解地级市对“省直管县”体制改革的阻挠和干扰，是在改革逐渐步入深水区后必须要面对的一个难题。

最后，市县隶属关系的变化可能导致地方公共服务体系的“碎片化”。实行“省直管县”体制后，如果省级统筹没有及时到位，客观上可能会破坏原市域内统一的公共服务体系。从地级市的角度看，“省直管县”前，地级市根据原有体制设定的权责，负责向全市及辖县提供统一的公共产品和公共服务。“省直管县”后，由于地级市的财政调配能力显著下降，加之在原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共产品的供给成本没有获得合理的补偿，地级市提供区域公共产品的积极性也将随之减弱。在剥离出“管县”职能的情况下，地级市政府会把有限的公共资源更多地投向中心城区和市辖区，而对于县域公共产品和公共服务的投入则是能少则少，此时极易引发县域公共产品和公共服务供给不足的问题。从县的角度看，“省直管县”前，县域中的相当一部分公共产品和公共服务是由市里统一供给的。“省直管县”后，由于地级市缺乏提供区域公共产品和公共服务的主动性和积极性，各县出于县域治理的需要，必将开始积极筹划本县域内的公共服务体系。于是实行“省直管县”后，市、县在公共服务方面自成一体，使原市域内统一的公共服务体系被人为地分割开来，这势必形成和加剧地方公共服务体系的“碎片化”倾向。