“市刮县”变“省刮县”、“县刮镇”之忧

二、“市刮县”变“省刮县”、“县刮镇”之忧

在“市管县”体制下，诸如“市刮县”、“市卡县”、“市压县”、“市吃县”、“市挤县”等词汇经常成为县级政府抱怨地级市政府的口头禅。对此，有位县长有个形象的说法：“什么是市管县？说白了就是揩县的油来肥市。”不可否认，在一些中心城市经济实力较强的地区，地级市对周边辖县的辐射带动和帮扶作用是显著的，但与此同时，在相当一部分地区，特别是那些中心城市经济实力较弱的“小马拉大车”地区，地级市不仅无法利用自身优势带动周边地区发展，反而时常要通过截留指标、资金、资源等方式侵占和剥夺县的利益，以此满足中心城区的发展需求。更有甚者，一些地级市完全不顾及县的实际情况，依仗对县的行政管辖权，单方面把事权责任向下压，迫使县承担本该由市本级承担的事权责任。所以长久以来，人们一直把“市刮县”等现象视为“市管县”的体制弊端。“省直管县”体制改革的初衷是通过减少行政层级，解放县域经济，充分调动县级发展的积极性和主动性。从表面上来看，似乎可以在很大程度上解决“市管县”体制下的“市刮县”问题。然而由于当前中国的区域经济仍然是一种“行政区经济”，地方政府的首要职能是发展经济，GDP指标在地方政府考核体系中占据着极为重要的权重。在这种背景下，即便实行了“省直管县”体制，消除了地级市对县“刮”、“压”、“卡”、“吃”、“挤”的潜在可能性，但仍然无法改变上级政府挤占和侵占下级政府资源的逐利倾向。以县域发展为例，如果县的经济发展能力不足以带动镇的发展，“小马拉大车”的情况就依然客观存在，那么在杜绝了“市刮县”、“市压县”之后，“县刮镇”、“县压镇”等情况仍然不可避免。依此类推，省级政府同样存在“刮县”、“压县”的可能性和可行性。也就是说，如果不能够找到上级政府侵占下级政府资源的根源，那么在“省直管县”体制下，虽然没有了“市刮县”，但仍然可能存在“省刮县”、“县刮镇”的潜在风险。实际上，无论是“市刮县”、“省刮县”，还是“县刮镇”，产生的根源都在于政府在系统内外的职能方面没有彻底理顺关系。

首先，政府职能转变不到位，地方政府承担了大量的发展经济职能，是导致上级政府挤压、侵占下级政府资源问题产生的根本原因。尽管从20世纪80年代中期以来，有关“政府职能转变”的提法不断见诸于中央重要文件，但从实际情况来看，收效甚微。除了中央政府职能在2004年的两会上得到了基本确认⁽⁶⁾，在地方政府层面上，多年一再强调的理顺政府与市场、国家与社会关系，始终未能取得实质性进展。究其缘由在于，地方政府所有法定职能的有效履行都要以地方财政收入最大化为基本前提。也就是说，地方政府要完成上级政府交办的任务，履行好本级应该承担的事权责任，必须首先搞好当地的经济，在把蛋糕做大的前提下，才有可能把事做好。基于此，在各级地方政府的议程表中，经济发展总是第一位的，其次才能排到民计民生和社会发展问题。在这种背景下，每一级地方政府都有自己的“小算盘”，上级政府依靠手中的行政权力侵占、挤压下级政府的资源，以实现本级政府利益的最大化就不可避免了。因此，如果不能够从理顺政府与市场、国家与社会关系的角度出发，划定政府与市场、国家与社会的职能边界，科学定位政府功能，那么“市管县”体制也好，“省直管县”体制也罢，都无法从根本上解决上级政府侵占下级政府资源的问题。

其次，以“职责同构”为主要特征的纵向政府间职权配置体系是上级政府侵占、挤压下级政府资源问题产生的直接原因。根据中央与地方政府组织法规定，除国防和外交事务之外，从中央到地方，自上而下，几乎每一级政府都承担着大致相同的职能。1994年的分税制，虽然对中央和地方的财权进行了划分，但并没有相应地进行事权划分，结果导致纵向各级政府间财权与事权的严重不匹配。用一个典型的说法就是，“财权向上流动，事权向下流动”。也就是说，财权主要由中央或者是上层政府享有，而下层政府在财力严重不足的情况下却要承担大量的事权责任。这一情况和特点在其他国家和地区是不多见的。一方面，是纵向政府间事权不分；另一方面，是上级政府享有对下级政府的行政管辖权。在上述两个方面因素的共同作用下，上级政府出于维护本级利益的考虑，往往都会尽可能地集中财权、下放事权。