一、县级政府的升级“冲动”
新中国成立后一直到1982年之前，中国一直沿用的是“中央、省、县、乡”四级行政管理体制，宪法和相关法律中也是如此规定的。当时，虽然也有城市型建制，但此时的“市”并非是指我们今天意义上的“地级市”，市和县是两种性质截然不同的建制单位，二者之间也不具有上下级的行政隶属关系。1982年，辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制。随后，党中央和国务院于1982年、1983年、1999年先后颁发专门文件，提出要积极推进“市领导县”体制。截至2001年底，全国绝大多数地区普遍实行了“市领导县”体制，自此基本形成了“中央、省、市、县、乡”五级行政管理体制。在“以级别定权力”的地方权力配置体制下，行政级别是决定地方政府权力和地位的首要衡量要素。每一层级的政府对应特定的行政级别，每一特定的行政级别又对应着特定的行政权力。
“省直管县”体制改革的初衷就是为了赋予县级更大的发展自主性和权力运行空间。对此有人提出：“‘省直管县’体制改革的总体方向就是要实现市县同级”(7)，即认为在“以级别定权力”的地方政府权力配置体制下，县级政府只有获得了与地级市相同的行政级别，才有可能真正获得与之相匹配的行政权力。因此从权力配置的角度来看，作为直接隶属于省级政府的下级行政单位，县级政府为了谋求与地级市相同的行政权力，势必会主动要求在行政级别上与地级市“看齐”。从一定程度上来说，“省直管县”后，干部人事制度方面通过低职高配作为激励机制，使县级领导干部安于在县里工作，是有积极意义的。但是“省直管县”后，一下子把那么多的县级政权提到同地级市同等的行政级别，似乎并无必要。升级后的县，不仅级别提高了，权力扩大了，政府架构、机构规模、人员级别等势必也要向地级市标准“看齐”，这不仅会造成人员和资金的浪费，客观上也增加了“省直管县”体制改革的经济成本。更为重要的是，这种做法忽视了市与县两种行政建制类型在本质上的差别。
实际上，县是不是由省级政府直接管理与其行政级别是否提高之间并无必然联系。在法国的4000多座城市中，除首都巴黎而外，其他所有城市享有的权限都相同，行政机构的设置情况也大体相似。(8)日本也是如此，除东京外，市和町（镇）在法律地位和行政权限上没有多大的区别。(9)在美国，旧金山大都市区有102个市镇，彼此虽然大小不一，但地位平等，旧金山只是其中规模最大、最有名的城市而已，并没有领导其他城市的权力。(10)国外，大大小小的市都直接对应省级政府或州政府，没有级别的问题，也治理得很好，这一点是值得我们反思的。(11)
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