市辖区借机扩充权限的具体分析

二、市辖区借机扩充权限

根据宪法和地方组织法的相关表述，市辖区是指设置在城市地区的、与县同级的城市基层行政建制。从行政级别的角度来看，市辖区与县同级。但是由于城市管理的整体性特点，使得市辖区在职能设计和权力运行等方面完全不同于县。与县相比，市辖区在承担的职能和与市的关系等方面都与县存在很大差别。作为城市整体不可分割的一部分，市辖区与设区的市是“同城而治”，在职能方面存在交叉。同时，由于市辖区承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要，使得市辖区相对于市而言，只具有相对有限的独立性。从这个意义上来说，作为城市内部的行政建制，市辖区对市天然的具有一定的依赖性和从属性，其独立性相当有限，只能作为市的行政分治区，充当市政府管理城市事务的助手，而不太可能真正成为一种纯粹意义上的县级政区。因此市辖区虽然与县同级，但并非一级完整意义上的政府。

近年来，一些城市为了满足规模扩张的客观需求，已经将市辖区建制的范围扩及到中心城区外的其他市辖区域。特别是在“省直管县”体制改革中，一些城市将周边经济实力较强、发展态势较好的辖县或县级市改设为城市的辖区，以此变相抵制改革。比如，深圳市下辖的龙岗和宝安，广州市下辖的花都和增城，汕头市下辖的澄海和朝阳，惠州市下辖的惠阳，珠海市下辖的斗门等，都已经由县（市）改为了市辖区。其中最为引人注目的要数南海和顺德这两个排名前五的全国百强县（市），虽然其拥有“准地级市”待遇，但仍然逃不脱与高明、三水一起被收归为佛山市的市辖区⁽¹²⁾的命运。我们暂且将这一类市辖区命名为“县改区”。诚然，如果是出于地级市未来发展空间的考虑，将地级市周边与中心城区经济联系密切、城市化程度比较高且地域相连紧密的县改设为市辖区，并将改设后的区纳入中心城市的整体发展规划，在客观上是有利于地级市的长远发展的。但如果仅仅是出于规避“省直管县”体制改革的目的，而将一些农业人口占很大比例的辖县强行改设为市辖区，则由县改设的所谓市辖区只是变换了一个名称，并没有改变根本属性。

由于城市政府过程的整体性特点，由县改设的市辖区作为城市结构的一个部分，其行政分治区的属性是需要坚持的。也就是说，“县改区”不仅不应该扩权，反而需要削弱一部分作为辖县时享有的特定职权，以服从城市统一管理的需要。然而在“省直管县”体制改革实践中，一些地方在向县扩权的同时，也开始把扩权的范围延伸到市辖区。以浙江省为例，2002年浙江省在扩权强县的改革中，将杭州市下辖的萧山区、余杭区和宁波市下辖的鄞州区也纳入了扩权改革的试点范围。2008年，上述三个市辖区与其他58个扩权县一样拥有相同的443项经济社会管理权限⁽¹³⁾。从表面上来看，在“省直管县”体制改革中，由于市辖区与县具有相同的行政级别，因此，向县扩权，也就意味着要向市辖区扩权。进一步思考，我们会发现，市辖区虽然与县同级，但其相对于县而言是设置在城市中的一种内部结构，在职权设定等方面具有一定的特殊性。也就是说，市辖区相对于城市政府而言，只能具有有限的独立性，而不可能完全获得作为一级独立的县级政权所应具有的全部职权。因此，向市辖区扩权，可能在城市内部造成新的“权力分割”，在一定程度上必然会妨碍和破坏城市管理的统一性和城市功能的整体性。那种认为“市辖区既然与县同级，就应该享有与扩权县相同的经济社会管理权限”的提法，事实上已经严重偏离了市辖区作为城市政府行政分治区的基本属性，必然会给城市的整体发展带来不可估量的负面影响。

综上所述，由于中国地方政府的具体情况非常复杂，不仅需要在不同级别的地方政府间设定不同的权力范围，而且即便是同一级别的地方政府之间在权力设定方面也应该有所差别。因此如何在坚持中央统一领导下，通过改革，重新设计和规范地方政府权力设定的标准和依据，赋予不同类型、不同层级、不同区域的地方政府以与其实际发展情况相匹配的权力运行空间便显得尤为必要。