政策试点”方式:试点项目

第一节　试点项目

试点项目，是侧重于时间维度的一种“政策试点”类型。作为中国治理实践中最为典型和普遍的一种“政策试点”方式，试点项目是指在一定时间段和一定范围内所进行的一种局部性政策探索、测试和示范活动。作为在中国政策过程乃至中国改革开放进程中出现频率最高的词汇之一，试点项目几乎代表着所有“政策试点”，是所有“政策试点”类型中被运用得最为频繁的一种形式。在中国各个层级、各个地区的政府部门与企事业单位分布着大量各式各样的政策试点项目，试点项目的实施过程及其衍生词汇亦构成了“政策试点”中绝大多数的操作术语。中国政策过程中作为惯例而存在的“先行先试→典型示范→以点促面→逐步推广”这一经典模式主要就是针对试点项目而言的，它基本成为了中国绝大多数的新政策在得到正式而全面的实施之前所必须要经历的固定程式。

虽然“政策试点”有着较高的知名度，但目前对试点项目的认知仍较为笼统，尤其是未见有对种类繁多、数量庞杂的各种试点项目进行更为细致的分类性研究，由此导致许多围绕“政策试点”的研讨实则是“文不对题”。笔者在这里以试点项目的不同目标定位为划分标准，尝试着将当前的各种试点项目归为三类：探索型试点、测试型试点和示范型试点。

从目标导向及开展形式上看，现实中的各种试点项目基本都是沿着以下三条路径进行的：一是通过直接赋予某些“点”以先行先试的“政策探索权限”，使其能充分地探索和创设新政策和新制度；二是把某项新政策布置在一些选取出来的“点”先行实施，再根据在这些“点”所获得的各种反馈和经验进行进一步的完善，然后才“由点到面”，以全局性正式制度的形式加以推广；三是选择部分“点”按照一个较高的标准实施某项新制度、新政策，为政策实施单位提供可供参考和学习的对象，使整个政策执行工作朝着预定的方向进行。

当然，实际进行中的各个试点项目在既定目标上可能不会如此“单一”和“纯粹”，能够完全按照以上划分类别与之一一对应。特别是历时较长的改革试点，多数常常会从一种类型转变为另一种类型，一个“点”也可能同时承担两种甚至两种以上的试验性任务。但作为在相对静态意义上对试点项目的一种类型学解析，前述三种类型基本上能够反映出当前各种试点项目之间的差异和联系。

一、探索型试点

探索型试点，是指在某一新的开拓性改革领域内，为从改革实践中探索得出较为可行的全新政策方案设计而开展的试点工作。通过赋予试点单位相应的权限并要求其制定出新制度、新政策，是这一类试点进行的基本形式和目标。一般而言，在某项改革的初始阶段所进行的试点大多属于这一类型，比如改革开放初期的各种改革试点基本都是探索型试点。由于是进入到新的改革领域，出于稳妥的考虑，探索型试点中选择的试点单位，即所布置的“点”的数量一般较少，有时甚至只有一个。在这一类型的试点中，试点单位可以获得开展试验的权限、政策支持等，但试点的具体内容、路径和操作方法等细节都需要自己来独自摸索。

探索型试点是“政策试点”所有类型中最主要的代表，可以说“政策试点”从诞生伊始就是以探索型试点的形式出现的，它很好地诠释了这一方法论工具的精神实质。无论是革命年代土地改革的反复尝试，还是改革开放进程启动后一系列政策领域的突破性进展，它们都是在缺乏理论和经验准备的情况下开始的。因此，这些改革试点难以依照某种事先设计好的目标、方法、内容、路径等推进。在这一情况下，只能通过试点单位在改革试验活动中进行不断的实践和总结，为决策者提供初步的观察和借鉴。

以创制新制度、新政策为目标的探索型试点，在启动之初只存在着原则性、框架性的改革方向，然后由试点单位根据自身状况出台更为具体的操作方案并将其付诸于实践。这也成为判断某一改革试点是否属于这一类型的重要标尺。以2011年启动的“房产税改革试点”为例，在当年1月，国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，并明确指出：“具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定。”^[1]对于试点单位而言，其被赋予了征收房产税的权限，而具体的征收方案需要自己摸索，为全局性的改革提供参考。在财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部对于房产税改革试点的解答中，也充分说明了这次试点的目标和形式。

问：为什么要在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点？

答：鉴于历史原因和现实情况，我国目前对个人住房普遍征税的条件尚不成熟。对个人住房征税需要在制度设计和管理机制等方面进行充分研究论证并在实践中逐步探索。为不断积累经验，积极稳妥地推进房产税改革，有必要在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点。

问：房产税改革下一步有何打算？

答：试点开始后，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部将总结试点经验，适时研究提出逐步在全国推开的改革方案。条件成熟时，在统筹考虑对基本需求居住面积免税等因素的基础上，在全国范围内对个人拥有的住房征收房产税。^[2]

在这之后，作为试点城市的重庆、上海分别出台了本市的房产税改革试点方案。通过对比不难发现，两种方案之间的区别是显而易见的（参见表2.1）。可以预见的是，未来正式制度的出台将会以这两个方案为发端，在综合吸收其做法、经验的基础上构建而成。这些都符合探索型试点的基本特征：即作为开创性的改革试点，通过实践探索并初步推出基于试点单位实践的政策草图，将其应用实施并适时调整，为改革的进一步深入和全面推行作好基础性的准备。

表2.1　重庆、上海两市房产税改革试点方案对比

续表

资料来源：《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法和重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》（重庆市人民政府令第247号）、《上海市人民政府关于印发〈上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法〉的通知》（沪府发[2011]3号）。

二、测试型试点

测试型试点，是指在全面推行某项制度之前，为进一步调整、完善该政策方案，而将其先行放置于个别地区或部门实施，观察制度实际运行效果的一种试点类型。测试型试点一般多出现于较为成熟的改革领域或某项改革的中后期阶段。从时间分布上看，这一类型中的大部分都出现于2000年之后。通常的情况是，当已经制定出较为正式的政策方案时，在全面推行之前出于稳妥的考虑，通过局部试点的形式观察该项政策的“试运行”情况，并根据来自试点单位的反馈作出相应的调试和修正。

测试型试点的出现和发展是“政策试点”方法乃至中国的改革开放进程逐步迈向成熟阶段的反映。与探索型试点不同的是，测试型试点是在具有较为充分的理论和实践准备这一状态下开始的，特别是在政策方案上已经有了一个初步的设计。用于进行测试的制度文本，或来自于改革倡导者的预先设计，或来自于对具体改革实践的经验总结。因此，测试型试点有时也构成位于探索型试点之后的后续改革试点阶段。

存在着较为正式的政策文本是开展测试型试点的基本条件和出发点，这自然也就成为了判断某一项改革试点是否属于该类型的重要标准。以中央政府启动的各类测试型试点为例，在试点开始之初，国务院及其各部委通常会以发布“指导意见”、“试点方案”的形式，将其作为相关地方或部门开展试验工作的测试对象（参见表2.2）。这些试点单位的任务就是负责落实“指导意见”、“试点方案”中的具体内容，并适时向试点推动方报告工作进展。

表2.2　2000—2012年间中央政府公布的部分试点方案

续表

资料来源：《中华人民共和国国务院公报》（2000—2012），中央人民政府网站。

与房产税改革试点几乎相隔整一年进行的营业税改增值税试点，更加充分地说明了测试型试点在试点目标、实施路径、操作形式等方面的基本特征，以及它与探索型试点的区别。

2011年10月26日，国务院常务会议决定，从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。同时，会议决定先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。^[3]2011年11月17日，财政部、国家税务总局正式对外公布了《营业税改征增值税试点方案》（财税[2011]110号）。^[4]这一方案对改革试点的税率、计税方式、计税依据等主要税制安排以及税收收入归属、税收优惠政策过渡、跨地区税种协调、增值税抵扣政策的衔接等改革试点期间需要涉及的过渡性政策安排都作了详细的规定。此外，财政部、国家税务总局为进一步配合改革试点的顺利实施，还同时公布了《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》、《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点有关事项的规定》以及《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点过渡政策的规定》。应该说，上述几项“试点方案”、“实施办法”较为明确、完善地指出了试验工作的内容范围，试点单位的任务便是以此为依据开展测试性工作。

财政部和国家税务总局为这次试点印发了一个办法和两个规定，请问其主要内容是什么？

答：为了贯彻落实国务院关于先在上海市交通运输业和部分现代服务业开展改革试点的决定，根据经国务院同意的《营业税改征增值税试点方案》，财政部和国家税务总局印发了《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》、《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点有关事项的规定》和《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点过渡政策的规定》等文件，自2012年1月1日起施行。

试点实施办法明确了对交通运输业和部分现代服务业征收增值税的基本规定，包括纳税人、应税服务、税率、应纳税额、纳税时间和地点等各项税制要素。

试点有关事项的规定是对试点实施办法的补充，主要是明确试点地区与非试点地区、试点纳税人与非试点纳税人、试点行业与非试点行业适用税种的协调和政策衔接问题。

试点过渡政策的规定主要是明确试点纳税人改征增值税后，原营业税优惠政策的过渡办法和解决个别行业税负可能增加的政策措施。^[5]

三、示范型试点

示范型试点，是指为推动某项新制度、新政策的实施，选择部分地方或部门按照较高的标准率先执行这些新政策，实现既定政策目标，以对新政策的实施方法、现实成效，尤其是积极意义上的效果进行具体的展示。开展示范型试点的出发点和目的，在于通过对新制度、新政策进行现实示范，为政策实施单位提供可供参考和学习的对象，解决和打消个别部门在执行过程中可能遇到的问题和疑惑。

从逻辑顺序上看，相较于摸索并制订新的政策方案的探索型试点、执行并调试现成政策方案的测试型试点，示范型试点则更进一步，主要是为宣传、展示新的政策方案。因此，就进行时间而言，示范型试点肯定位于前两者之后，它构成了一项政策试点工作的最后阶段。推动试点单位成为执行新政策的典型和样板，尤其是显现出新政策所带来的各种积极效应，是进行示范型试点的基本形式和目标。试点倡导者也希望通过这一方式，能够提升新政策实施的质量和效率，带动和引导整个政策执行工作朝着预定的方向进行。

重庆近年来以20个重点区域为示范点全面推动统筹城乡改革，在建设用地增减挂钩置换、农村土地流转和整治、农民组织化等方面取得初步成效。

自去年6月开始，重庆市政府选择石柱县黄水镇、垫江县高安镇、江北区五宝镇等20个镇为集中示范点，围绕城市资源下乡、现代农业产业化改革、农民专业合作社改革、农民集中居住改革、乡村规划改革、农村集体土地股权化改造、农村资金互助改革、乡村环境综合整治改革、农民创业改革、公共服务标准化改革等10大改革领域，打造统筹城乡发展的改革示范窗口，通过重点区域先试先行、以点带面促进重庆统筹城乡改革全面突破。^[6]

示范型试点多被用于一些技术性较强、有一定复杂性的新领域，因其内在特性，需要有部分地方或部门先行实施并展示效果，试点的启动一般以示范项目建设、示范工程建设、示范体系建设的形式出现。由于是示范，试点单位需起到带头榜样和发挥先进的作用，因此对其在执行新政策过程中的标准和要求自然就会比较高，有时候甚至可以说是“只许成功，不许失败”。同时，为了配合试点的进行，还会有一些与试点目标挂钩的配套性奖惩措施。

开始于2005年10月的循环经济试点工作，是近年来较为典型的一个示范型试点。该试点由国家发展和改革委员会、国家环境保护总局、科学技术部、财政部、商务部、国家统计局在2005年共同启动进行，并在2005年和2007年先后布置了两批试点单位。试点的目标很明确，即“树立一批循环经济的典型企业，形成一批循环经济产业示范园区，形成若干发展循环经济的示范城市”。相应地，也为这些试点单位制定了更高的任务要求及完成标准，并形成了详细的表彰和惩罚办法。

开展循环经济试点工作的总体目标是：在钢铁、有色、化工、建材等重点行业探索循环经济发展模式，树立一批循环经济的典型企业；在重点领域完善再生资源回收利用体系，建立资源循环利用机制；在开发区和产业园区试点，提出按循环经济模式规划、建设、改造产业园区的思路，形成一批循环经济产业示范园区；探索城市发展循环经济的思路，形成若干发展循环经济的示范城市。^[7]

在钢铁、有色、化工、建材等重点行业已初步形成了一批企业循环经济的先进典型；在再生金属利用等重点领域初步探索形成了资源循环利用体系；在试点园区探索了重化工产业集聚区和产业园区循环经济发展模式；各试点省市逐步健全了推进循环经济发展的工作机制。在国家循环经济试点工作引导下，全国大部分省市也开展了不同层面的循环经济试点工作，探索不同类型、不同层次的循环经济实践形式，从整体上带动和推进了全国循环经济发展。^[8]

国家循环经济试点省、市（区）要率先完成“十一五”节能减排目标，鼓励超额完成；有节能减排目标任务的国家循环经济试点企业、园区也要超额完成；没有责任目标的，也要开展自身节能减排指标与国内乃至国际上同行业的对比分析，查找不足，采取措施，为完成“十一五”节能减排目标作出积极贡献。

国家发展改革委将适时开展中期评估和总结验收，对不按照循环经济试点实施方案开展工作，完不成国家、当地政府下达节能减排指标的国家循环经济试点省、市和园区、企业，取消试点资格，予以通报，并适当削减“十二五”期间“资源节约和环境保护”中央预算内投资项目安排。对节能减排、发展循环经济成效显著的试点单位予以表彰，并优先支持相关项目。^[9]

这里需要指出的是，由于是要求按照超出平均水平的标准和指标来完成试点任务，以能够起到示范和标杆效应，因此在示范型试点的实施过程中常常会给予试点单位一些优惠条件、特殊条件以帮助其达成目标。与探索型试点、测试型试点一贯强调的避免附加条件以保证试验的真实性这一准则所不同的是，在示范型试点中外来资源的投入已成为常态。考虑到打造典型和样板的成本一般较高，以及示范型试点在功能方面有其一定的特殊性，对这一做法可以理解。不过对试点单位的政策倾斜程度也要“适当”，否则会导致试点走样、模范走形，反而偏离了试点工作的初衷。