试验区是什么意思？试验区的定义

第二节　试验区

试验区是侧重于空间维度的一种“政策试点”类型，是一系列“政策试点”项目在一定区域内的集合和组合。具体而言，试验区是指为承担某一系列或某一领域内的多个“政策试点”任务而选定的一个地域性区划单位，其外在形式体现为各种主题的综合性试验区、专门性试验区以及部分特区、新区、开发开放区、示范区、合作区等。

之所以要把试验区单独从“政策试点”中析出，将其作为与试点项目相并列的一种试点类型，主要是由于：首先，虽然试点项目也是在一定范围内进行的，但这一范围更为抽象，既可以指某一地域内，也可以指某一特定的领域、单位、部门范围内，而试验区则是指地理意义上的区域内。其次，与试点项目不同的是，虽然试验区同样担负着对某一项或某一领域的政策方案进行测试的任务，但其更为主要的目标还是侧重于在本区域内广泛地进行政策和制度创新，以新政策和新制度的“内生成”为首要目标。正如劳福顿(Barry Naughton)所指出的：“中国的各种试验区承担着在现有体制之外或在现有体制之间建立新制度和对新事物进行尝试的任务。”^[10]地域性和创制性是试验区最为显著的两大特征，通过充分运用其所被赋予的可以在特定区域内进行先行先试的政策试点权限，试验区能够源源不断地进行着政策探索和创新。

试验区是中国政府用于开展较大规模的政策试验活动的空间承载区域，改革开放以来几乎每一轮较为重大的制度调整都是以建立一批新的试验区为标志。虽然试验区在中国治理议程中的活动频率如此之高，但到目前，学术界还鲜有对数量众多、种类繁杂的试验区进行分类的相关研究。由于天然的地域性特征，在试验区内进行的试验活动具有显著的综合性、复杂性特点，一般而言，试验的规模较大、周期较长，通常会同时承担着创新、测试、示范等多重任务。另外，试验区还要经常性地接受上级临时赋予的其他“附加”政策试点工作。“经济特区本来就具有改革‘试验田’的功能和使命，理所当然地承担着国家改革创新综合试点工作。”^[11]因此，相对于试验目标相对分化的试点项目，以功能为划分标准的分类方法并不能同样适用于此。这就需要找到新的依据来对试验区进行分门别类。

就可见的资料而言，国家发改委曾于2010年对与其业务相关的综合配套类试验区进行过划分，具体包括四个层面：国家级综合配套改革试验区、国家重大专项改革试验区、国家发改委改革工作联系点、各地自主开展的省级综合配套改革试验区。^[12]由于这一划分是发改委从履行自身职能的视角作出的，当然不能将中国所有的试验区纳入其中。但作为目前可查到的官方对试验区的第一次公开划分，本书将其认定为一个重要参照系。从现实情况来看，目前全国各式各样的改革试验区的分布和运行状态大体就是如此。

笔者以上述国家发改委的划分方式为参考，通过结合试验区建设主体及建设方式的差异，尝试着对试验区进行纵向上的分类，以最大程度地避免分类后仍存在交集的现象。依照这一方法，本书认为目前全国各类试验区可以归纳为四个层面，即国家综合配套改革试验区、部省共建试验区、国务院部委指导建设的试验区、地方自建试验区。

一、国家综合配套改革试验区

（一）基本概况

在全国所有试验区中，国家综合配套改革试验区的实际地位和受关注度无疑都是最高的。它的规划成立、建设方案等重要事项都需报请国务院批准，具体工作直接对口国家发改委，试验的内容范围也最为宽泛。虽然许多部省共建、国务院部委指导建设的试验区都被冠以“国家”和“全国”的前缀，但真正达到全局性、战略性高度的试验区通常还是指国家综合配套改革试验区，各个地方对于申请这一试验项目的积极性也最高。实际上，后文提及的三类试验区在很多方面都在学习或者模仿国家综合配套改革试验区的实施方式。

国家综合配套改革试验区于2005年开始建立，目前数量已达到10个。2005年6月21日，国务院第96次常务会议批准上海浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试验，由此揭开了国家综合配套改革试验区建设的序幕。截至2011年末，国务院已经批准了上海浦东新区综合配套改革试验区（2005年）、天津滨海新区综合配套改革试验区（2006年）、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区（2007年）、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区（2007年）、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区（2007年）、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区（2007年）、深圳市综合配套改革试验区（2009年）、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区（2010年）、山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区（2010年）和厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区（2011年）10个国家级综合配套改革试验区。至此，中国已形成东（上海浦东与福建厦门）、中（湖北武汉与湖南长株潭）、西（重庆与成都）、南（深圳）、北（天津、辽宁沈阳与山西）分布合理且兼顾相应试验内容的综合配套改革试验版图（参见表2.3）。

表2.3　国家综合配套改革试验区任务概览

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资料来源：《温家宝主持国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点》（新华社北京2005年6月22日电），《关于印发天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的通知》（津政发[2008]30号），《重庆市人民政府关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案的通知》（渝府发[2009]68号），《国务院关于成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案的批复》(国函[2009]55号)，《湖北省人民政府关于印发武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案的通知》（鄂政发[2008]58号），《湖南省人民政府关于印发长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案的通知》（湘政发[2009]4号），《国家发展改革委关于印发〈深圳市综合配套改革总体方案〉的通知》（发改经体[2009]1263号），《国务院关于沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案的批复》（国函[2011]102号），《国家发展改革委关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2010]2836号），《国务院关于厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案的批复》（国函[2011]157号）。

与过去的改革试验相比，综合配套改革试验区具有四个方面的鲜明特征：^[13]一是不再依靠优惠政策的支持，而是要坚持围绕破除阻碍科学发展的体制机制障碍先行先试；二是不再完全摸着石头过河，而是有一个改革的方向和切实可行的操作方案；三是更加注重统筹兼顾和以人为本地推进各项改革进程；四是充分发挥地方的创造性优势，通过完善地方与中央的协调机制实现上下联动，保证改革阶段性成果与改革的总体方向相一致。

各个国家综合配套改革试验区的具体工作，主要由国家发改委来负责指导、协调以及评估和监督。在地方层面，综合配套改革试验区所在地也都成立了由行政首长担任负责人的领导小组、领导协调会议或者联系会议制度等，日常工作一般由地方发改委承担。目前，多个地方都在以国家综合配套改革试验区为模仿对象，来建设地方性的综合类试验区，并为申请成为国家级的综合配套改革试验区积极作准备。一般而言，地方政府所建设的带有“综合配套”或“综合”名称的试验区都是当地最为重视、投入资源最多的试验区，其具体工作通常都是由当地发改委直接负责。这也成为判断一个试验区重要性程度、实际定位的一个较为简便的方法。

（二）试验进展

自2005年上海浦东新区获准进行综合配套改革试验，标志着第一个国家级综合配套改革试验区开始运作以来，不少地方一直在向国务院或国家发展改革委踊跃提出开展综合配套改革试点的申请。由于各地对这一新的试验方式普遍存在“政策红利”预期，以及对成为试验区后可能增加的权限有着较高的期待，因此地方层面对申请国家级综合配套改革试验区的积极性一直都比较高。根据公开资料显示：截至2007年年底，全国共有18个省区市提出申报21个新的综合配套改革试验区。从时间分布来看，2005年申报4个、2006年申报6个、2007年申报11个；从区间分布来看，东部地区申报11个、中部地区申报6个、西部地区申报4个。^[14]根据笔者的不完全统计，曾经或正在提出申报国家综合配套改革试验区的地区包括：杭州、台州、合肥、广西北部湾、沈北新区（沈阳）、大连、宁波、广州开发区、苏州工业园区、郑州郑东新区、新疆乌昌行政区（乌鲁木齐、昌吉）、内蒙古呼包区（呼和浩特、包头）、哈大齐工业走廊区（哈尔滨、大连、齐齐哈尔）、河北曹妃甸（唐山）等。

针对这一情况，国家发改委内部曾于2007年年底定下调子——未来两三年内原则上不再批准新的国家级试验区。^[15]这是国家发改委第一次表态不再审批新的综合配套改革项目。但由于此前很多申报项目已经留下了“尾巴”，因此不久之后少数试验区申请仍得到了批准。例如沈阳、山西、厦门3个新晋综改试验区就是在2010年4月至2011年12月之间获批的。这也在一定程度上成为其他地方继续申请的动力。2011年7月5日，国家发改委召开综合配套改革试验的通气新闻会，发改委体改司副司长徐善长再一次表态：除非遇到特殊情况，在目前10个试验区创造出好的做法经验之前，不会再批建新的试验区。^[16]不过参照之前所出现的情况，近期内仍然存在着少数申报项目会得到批准的可能性。

二、部省共建试验区

部省共建试验区，是指国务院各部委与各省（自治区、直辖市）政府通过签署合作协议的方式，共同建设的试验区。这一类试验区有一个特定的试验主题，该主题所涉及的内容是共建合作方都迫切需要的，试验以“条块合作”的形式进行。为达成“共建”试验区的目的，合作双方或多方一般通过以签署书面协议的形式来确定试验的目标、内容、实施方式、建设时限等，进而按照协议约定履行各自所承担的职责，同时各方一般还共同组成专门的机构以负责组织实施。根据笔者的不完全统计，目前部省共建试验区主要包括有：教育部与多个省市合作共建的各种不同类型的教育改革试验区、民政部与浙江省共建的温州市民政综合改革试验区、人力资源和社会保障部与天津市共建的以创业带动就业试验区、交通运输部与重庆市共建的统筹城乡交通发展改革试验区、水利部与重庆市共建的统筹城乡水利发展与改革试验区、卫生部与重庆市共建的统筹城乡卫生发展试验区等（参见表2.4）。

表2.4　部省共建试验区概况

资料来源：笔者根据媒体公开报道整理而成。^[17]

三、国务院部委指导建设的试验区

国务院部委指导建设的试验区，是指国务院所属各个部委以部门相关业务为试验主题，在各级地方布置建设的各类试验区。与前两类试验区相比，国务院部委指导建设的试验区主要致力于开展涉及本部门职责的专项改革试验，政策试验的开展以“条条”为主。它一般是某一国务院组成部门需要在个别领域进行“政策试点”，于是选择一些符合相关条件的地方作为试验区域，试验区所在地需要接受相关部委的指导和监督等。与前两类试验区的不同之处在于，这一类试验区的试验主题相对单一，改革目标比较具体，任务要求更加明确，主要把精力集中于探索和突破具有全局和典型示范意义的重点专项改革方面。

国务院部委指导建设的试验区一直以来在各类试验区中都占据着重要地位。相比于2000年之后才陆续出现的国家综合配套改革试验区、部省共建试验区等新类型，部分国务院部委早在20世纪80年代末就开始布置并指导相关地方试验区的建设，并一直延续至今。根据笔者的不完全统计，在国务院27个组成部门中，目前已有十多个机构在地方设置有相关试验区建设项目，并负责指导其具体工作（参见表2.5）。

表2.5　部分国务院部委指导建设的试验区

资料来源：笔者根据媒体公开报道整理而成。^[18]

除了上述列举的受国务院部委指导建设的各种试验区外，在这一类型的试验区中还存在着一些特殊情况。比如国家发改委在个别地方布置的一些“改革工作联系点”。根据发改委的界定，这些“联系点”原则上不承担国家层面的重大综合或专项试验任务，只是国家发改委在工作联系方面相对固定的地方试验地区。当条件适宜时，国家发改委会把一些暂时不适宜大范围推开的经验做法，放在这些地区进行试验、观察，为以后全面推开作准备。^[19]目前这类较为特殊的试验区包括云南省旅游综合改革试验、浙江省转变经济发展方式综合配套改革试验、苏州城乡一体化发展综合配套改革试点区等，它们都经常性地接受国家发改委在试验工作方面的指导。

另外，有的试验区因为试验主题及任务的重要性、关键性，须由国务院批准方可成立，但并不意味着它就属于国家级试验区，要判断其类型仍然需要依据试验工作的具体开展形式。例如2012年3月28日召开的国务院常务会议批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，决定设立“温州市金融综合改革试验区”。^[20]同时，国务院委托中国人民银行为牵头部门，指导和协调浙江省温州市金融综合改革试验区建设。^[21]因此，“温州市金融综合改革试验区”仍然属于部委指导建设的试验区。

四、地方自建试验区

地方自建试验区，是指各级地方政府或独立、或合作开展建设的多种类型的改革试验区，政策试验的进行以“块块”为主。由于是地方政府自主建设，因此这一类试验区在试验主题选择、内容布置、实施方式等方面都更为灵活多样，许多地方试验区的建设还能为中央政府提供参考，得以推广到其他地方。

地方自建试验区因其建设的自主程度较高，所以数量庞大、种类丰富。除了地方政府根据自身经济社会发展状况完全“自主命题”建设的试验区之外，还有相当一部分模仿前三类试验区或彼此相互模仿而建的。以各地方发改委主导建设的地方性综合配套改革试验区为例，在国家级综合配套改革试验区出现之后，多个地方也开始建设本地区甚至跨地区的综合配套改革试验区。根据国家发改委的统计，目前全国已有二十多个省、直辖市、自治区自主开展综合配套改革试验区建设，共设立了七十多个各种类型的综合配套改革试验区。^[22]可以说，一直以来，许多地方自建试验区的出现都带有很明显的“跟风”因素。

自主发起、独立或相互合作建设，是地方自建试验区的题中之义。但实际上，大多数地方自建试验区的最终目标都指向于转变为前三类试验区。许多地方在最初未能成为国务院及其组成部门的选择而跻身于国家综合配套改革试验区、部省共建试验区、受国务院部委指导建设试验区之列的情况下，多采取自主建设甚至模仿建设相同主题的试验区的做法，以期引起中央政府的注意从而达到“升级”的目的。这方面的一个典型事例是，在2009年8月2日，教育部对于其指导建设的“全国社区教育试验区”名单进行重新审定，一个重要的理由就是“增加一批工作力度大的省级社区教育试验区为全国社区教育试验区单位”^[23]。

考虑到时效性、资料完备性等因素，这里不对各地自主建设的试验区进行一一列举。笔者对列入各省（自治区、直辖市）“十二五规划”的自建试验区项目进行了整理（参见表2.6）。由于“五年规划”在中国经济社会发展中显而易见的重要性，能进入规划文本的试验区项目从一个侧面反映了自身受到重视的程度。

表2.6　部分地方自建试验区概况

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资料来源：笔者根据各省（市、自治区）《“十二五”规划纲要》整理而成。“国家综合配套改革试验区”所在省份（上海、天津、重庆、四川、湖北、湖南、广东、辽宁、山西、福建）不包括在内。

值得注意的是，地方政府除了各自独立建立相关的试验区外，近年来部分地方之间还共同合作建设了一些试验区（参见表2.7），从中可以看到地方追求试验创新的步伐一直未停歇。

表2.7　部分地方合作建设的试验区概况

资料来源：笔者根据媒体公开报道整理而成。^[24]

①其中“东中西区域合作示范区”的合作主体正在不断扩大中。

经过长期的发展，尤其是基于实践的反复摸索、筛选之后，目前“政策试点”的种类已基本稳定在上述两个大类别、七种具体类型，它们一并形成了“政策试点”自身一个相对合理的内容体系。应该说，这些类型的出现都是为满足“政策试点”工作的实际需要，其在功能定位、目标导向上有一个较为合理的分布，各种试点类型各司其职、各归其位，有时彼此之间还需保持相应的配合。同时，这些试点类型也都是“与时俱进”的，它们会随着改革形势、试点领域的变化而变化。今后在各种类型之间重新进行排列组合，乃至出现新旧类型的相互替换，都是自然而然的事。

【注释】

[1]“国务院同意部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点”，新华社北京2011年1月27日电。

[2]“财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点答记者问”，新华社北京2011年1月27日电。

[3]“国务院常务会议决定开展深化增值税制度改革试点”，新华社北京2011年10月26日电。

[4]“营业税改征增值税试点方案公布”，新华社北京2011年11月17日电。

[5]“财政部国家税务总局负责人就营业税改征增值税试点答记者问”，新华社北京2011年11月17日电。

[6]“重庆以重点区域示范推动统筹城乡改革成效初显”，新华社重庆2011年6月30日电。

[7]《关于组织开展循环经济试点（第一批）工作的通知》（发改环资[2005]2199号），2005年10月27日。

[8]《关于组织开展循环经济示范试点（第二批）工作的通知》（发改环资[2007]3420号），2007年12月13日。

[9]《国家发展改革委关于发挥试点示范作用为实现“十一五”节能减排目标作贡献的通知》（发改环资[2010]1158号），2010年5月28日。

[10]Barry Naughton，The Chinese Economy:Transitions and Growth，Cambridge,Mass.:MIT Press, 2007,pp.406-408.

[11]“顺应新形势办出新特色继续发挥经济特区作用”，《人民日报》，2005年9月20日。

[12]“综改试验区5年路线图：尚未结束的中国式放权之路”，《21世纪经济报道》，2010年8月16日。

[13]“我国基本形成东中西部互动综合配套改革试点格局”，新华社上海2010年6月21日电。

[14]孔泾源：“国家综改试验区：东中西互动格局初成”，《瞭望》，2008年第10期。

[15]“综改试验区5年路线图：尚未结束的中国式放权之路”，《21世纪经济报道》，2010年8月16日。

[16]“综改试验区审批闸门收紧地方项目变脸”，《21世纪经济报道》，2011年7月5日。

[17]“全国教育改革试验区建设格局初步形成”，《光明日报》，2009年5月14日；“教育部与重庆市将共建国家统筹城乡教育试验区”，新华社重庆2008年7月24日电；“武汉城市圈成为国家教育综合改革试验区”，新华社武汉2008年8月4日电；“教育部与地震灾区成都市共建教育综合改革试验区”，新华社成都2009年4月5日电；“教育部与湖南省共建长株潭教育综合改革国家试验区”，《湖南日报》，2009年8月17日；“教育部和上海市共建国家教育综合改革试验区”，新华社北京2010年3月3日电；“天津市与教育部共建国家职教改革试验区”，《中国教育报》，2006年3月29日；“教育部与四川省签共建职教综合改革试验区协议”，《中国教育报》，2008年5月13日；“河南省政府与教育部共建国家职教改革试验区”，《中国教育报》，2008年10月20日；“广西设立全国首个民族地区职业教育综合改革试验区”，新华社广西2009年3月12日电；“三峡库区职业教育和技能培训试验区将建立”，新华社北京2009年3月12日电；“教育部贵州共建毕节贫困山区教育改革发展试验区”，新华社北京2010年3月4日电；“教育部与江苏共建国家高等教育综合改革试验区”，《中国教育报》，2011年8月31日；“山东省与教育部共建潍坊国家职业教育创新发展实验区”，《大众日报》，2012年3月14日；“黑龙江教育部共建国家现代农村职教改革试验区”，《中国教育报》，2012年7月23日；“教育部与湖南省、宁波市共建教育国际合作与交流综合改革试验区”，《中国教育报》，2012年12月13日；“教育部与江苏省政府共建教育现代化试验区”，《中国教育报》，2013年5月20日；“共建温州市民政综合改革试验区”，《浙江日报》，2013年1月16日；“重庆成为我国统筹城乡交通发展改革试验区”，新华社重庆2008年8月10日电；“水利部与重庆市签署合作备忘录共建统筹城乡水利发展与改革试验区”，《中国水利报》，2008年3月14日；“卫生部与重庆共建统筹城乡卫生发展试验区”，新华社北京2008年10月10日电。

[18]“展望21世纪我国社区教育”，《中国教育报》，2003年1月28日；“国家可持续发展试验区建设辉煌成就纪实”，《科技日报》，2008年12月29日；“八大国家级两化融合试验区建设有序推进”，《中国电子报》，2009年6月4日；“安徽铜陵铜官山区成首个全国社区管理和服务创新试验区”，新华社合肥2011年7月30日电；“西宁城西区被确定为全国农村社区建设试验区”，《青海日报》，2007年10月2日；“安徽皖江诞生首个国家级住宅产业现代化试验区”，中新社合肥2010年8月25日电；“农村改革试验区对推动农村改革发挥积极作用”，新华社贵阳2010年11月9日电；“我国第一个文化生态保护区的前世今生”，新华社福州2008年10月20日电；“北京东城区成为国家中医药发展综合改革试验区”，新华社北京2010年4月19日电；“海峡两岸农业合作试验区成效显著”，新华社北京2005年2月25日电。

[19]“综改试验区5年路线图：尚未结束的中国式放权之路”，《21世纪经济报道》，2010年8月16日。

[20]“温家宝主持召开国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区”，中国政府网，2012年3月28日。

[21]“周小川行长率中国人民银行调研组赴浙江温州开展金融综合改革试验区建设调研”，中国人民银行网，2012年4月10日。

[22]“综改试验区5年路线图：尚未结束的中国式放权之路”，《21世纪经济报道》，2010年8月16日。

[23]《教育部关于重新公布全国社区教育实验区名单的通知》（教职成函[2009]4号），2009年8月2日。

[24]“国务院批复同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》”，新华网深圳2010年8月26日电；“积极打造川渝合作示范区”，《重庆日报》，2011年3月30日；“深汕特别合作区正式成立”，《深圳特区报》，2011年5月22日；“中国设立国家东中西区域合作示范区”，中新社北京2011年6月9日电；“顺德清远经济合作区成立”，《深圳特区报》，2011年12月25日；“广东和广西谋划携手打造‘粤桂合作特别试验区’”，新华社广州2012年3月10日电。