“政策试点”参与者的行为特征

第一节　“政策试点”参与者的行为特征

在全部试点过程中，充满了中央政府与地方政府、地方政府彼此之间的大量互动行为。由于试点过程中的角色定位不同，中央政府、作为试验点的地方政府与作为非试验点的地方政府在行为特征上各有侧重。^[1]在试点启动与成果推广过程中所表现出来的不同运行机制，实质上就是对中央政府、试验点、非试验点这三个不同功能主体相互之间博弈现象的集中反映。

一、中央的“推动力”

中央的“推动力”，是指中央政府对于各个地方政策试点和推广行为的参与和干预程度，中央政府推动地方政策试点和推广进程的力度。在一些情况下，中央政府可能会以直接或间接的方式，对地方政策试点和推广工作的内容和方式提出明确要求，“深度”参与到“政策试点”进行的整个过程中；而在另一些情况下，中央政府可能会对地方全部的政策试点和推广活动采取观察式、旁观式的“不干预”立场。

中央“推动力”的有无和强弱，体现的是中央政府对于地方政策试点和推广工作的认知状况、把握程度和判断结果。中央政府既要在维系整个试点改革局面稳妥性的基本前提下，做到鼓励地方试验点充分发挥出自身积极性和创造性，更要恰到好处地在这一过程中贯彻中央的政策意志和主张，准确地将各个分散试验点的工作导入政策发展的总体方向。中央政府对于这些要素的综合考虑，最终落脚到尽力确保整个试点过程的“可控性”和“弹性”两个方面。

（一）有效确保试点过程的“可控性”

中央政府在政策试点和推广过程中的“推动力”，实质上体现出了中央层面对于确保试点的“可控性”而作出的种种努力。“政策试点”因其天然的不确定性，决定了中央政府在这一过程中必须牢牢掌控主导权，以“应对”试点过程中随时可能出现的意外状况。

众所周知，“政策试点”通常被视为具有降低改革成本、减小改革风险等方面的显著优势，但这些优点并非自动或完全能够发挥出来。更为重要的是，既然是“试”，那么随之而来的风险亦不可忽视。因此，进行“政策试点”就必然需要有相应的制度性安排对其进行促进和保障。

一项“政策试点”要保持顺利运转，特别是取得成功，单单依靠地方政府完全自主性的行动以及对试点成果的自发推广是难以成行的。试验点的创新行为在出现之初，经常会面临各种阻力，如果任由其发展，不但容易导致创新成果的夭折，还会打击试验点进一步探索的积极性。于是在试点过程中，中央常常会适时出面，表明态度，来鼓励和保护试验点的积极性，并总结提炼出可供推广的经验。进一步而言，来自中央政府的支持和保护往往对试验点起着决定性的作用，其在吸收和推广试验点经验的过程中扮演着“把关者”和“提倡者”的角色。在需要的情况下，中央政府可以为试验点的行为提供合法性支持和回旋余地，甚至可以把未经批准而启动的政策试点项目纳入到政策议程中。

中央政府具有保护试验点创新行为的意愿和能力，同时也有权制止试点过程中的各种无序行为。各个试验点“求新求异”的探索可能会带来相应的“偏离”行为，如不及时控制会导致整个试点局面的混乱。于是出于风险最小化的考虑，中央政府会及时限制和调整这一过程中可能出现的各种无序行为。试验点虽被授予相应的权限，但并非就是完全放任其随意尝试，或者任其随心所欲地扩大试点范围。当出现偏离预定试点轨道的情况时，中央政府会及时矫正试验点的越界做法。正是由于“政策试点”所处的整体环境总是得到相应的控制，因此风险性的信号或苗头一旦出现，往往就能够得到非常迅速的纠正。即便因为个别试验点的失误而带来相应的成本支出，但这却很少会导致整个试点工作的全局性失败。^[2]换言之，在中央政府对试点进程的稳固掌控下，这些局部性的失败并不会带来较大的系统性伤害，当试验点出现失败或失控的趋势时，常常就已经被加以限制或取消了。

来自于中央政府有力且持续的掌控，是推动“政策试点”发挥出稳中求变、求新效应的关键保障之所在。中央政府始终注意把试点工作的主导权牢牢掌握在自己手中，密切关注并随时干预试点行进的方向、步骤、时机、速度、广度、深度、形式等。^[3]通过将随机分布的试验点及其创新选项与及时有效的控制权限结合在一起，从而将地方经验有选择地吸收到政策议程中，正是隐含于“政策试点”操作性过程背后精妙且富有成效的逻辑安排。

（二）有效保持试点过程的“弹性”

从宏观和中观的视角来看，开展“政策试点”的战略意图是非常明晰的，就是为了在政策方案正式出台和普遍实施之前，发动试验点去探寻可供参考的经验。但是从微观或技术层面来讲，“政策试点”的前景是不确定的，谁也无法预知其可能会带来的结果。更为重要的是，即便是作为试点主导方的中央政府，虽然力图保持对试点过程的有效控制，但显然也不可能具备获知一切的认知能力。于是在产生确定性的判断和选择之前，中央政府通常对试验点的行为和做法保持“不回应”的态度，这已成为试点工作过程中的常态。

在农村房屋登记工作法律、法规依据缺乏，特别是农村房屋的流转（转让、抵押）受到严重制约的政策背景下，宣城市于1997年开始农村房屋登记工作。2004年宣城被安徽省建设厅指定为“全省乡镇房屋权属登记发证试点单位”，试图将农房流转与交易管理制度化。经过两年小心翼翼的试验，农房流转上的变通之法有力地促进了农村经济的发展。全国各地也纷纷前往宣城学习取经，2006年10月该做法还得到了建设部领导的肯定。2007年5月，宣城市房管局向当地政府提交了一份关于“巩固、扩大农房流转试点经验”的总结报告。约两个月过去了，这份报告还没有得到当地政府的回音。

“是继续搞，还是怎么搞，我们还没得到批示。”在没得到中央政府的充分肯定前，宣城农房流转试点仍然只能是摸索着前进。^[4]

显然，在试点过程中，中央政府对试验点所经常表现出的“沉默”态度，一直是试验点面临的“难题”。然而并不能因为试验点暂时性的无所适从而淡化中央政府在试点进行过程中的指导性作用。既然是开展试点、进行探索，在行进过程中遇到瓶颈和阻塞就是很自然的事。中央政府在试点开展过程中的控制性行为导向，只是出于确保试点工作能够顺利进行的机制安排，并非包办一切、化解一切的万能保证。如前所述，将地方试验点的积极探索及其创新选项与中央政府及时有效的控制权限进行充分结合，才是隐含于“政策试点”操作性过程背后的精妙逻辑所在。这同时也很好地体现出发挥地方积极性和中央维系全局稳定性之间的辩证作用。

二、试验点的“竞争力”

试验点的“竞争力”，是指地方对于试点工作的主动程度、积极程度和努力程度。可以说，在试点工作启动伊始，地方之间就充满了各种竞争，角逐的对象包括成为试验点的资格、试点结果的评估等。显然，这种竞争带有一定的“排他性”，即某一地方政府如果通过在试点工作方面的表现，能够获得来自中央政府的褒奖，那么就可能会使其他地方政府失去相同或类似的机会，这些机会包括人事晋升、财政转移支付、荣誉称号等方面。

仅过去4个多月，上海代替温州再次挑动个人境外直接投资试点的话题。

5月21日，上海金融服务办公室副主任徐权在公开场合透露，个人境外直投方案已在去年以上海市政府名义上报国务院，目前仍在征求意见汇总阶段。

而在今年1月中旬，温州对外贸易经济合作局在对外公布温州市个人境外直接投资试点方案中称，温州争取在全国范围内率先开展个人境外直接投资试点。不过，温州方案之后搁浅。

苏向青透露，国务院已把上海和温州同时列为试点城市。国家外汇管理总局正在征求公安部、商务部及有关涉外部委的意见。“之前这些部委已有过讨论，这次国务院应该很快就能批下来。”

不过，国家外汇管理局上海分局境外投资科工作人员表示，现在个人直接境外投资的政策尚未确定。“是否能实施，何时实施，还存在不确定性。”据新华社报道，上海方案中，个人境外直接投资被设计为非金融类的外汇投资。主要投向是移民投资、房地产投资和企业投资。苏向青说，房地产投资是上海与温州两个方案最大的不同。

温州当时公布的个人境外直投方案，投资方式限定为通过新设、并购、参股等方式在境外设立非金融企业或取得既有非金融企业的所有权、控制权、经营管理权等权益的行为。

苏向青介绍，此次温州申报的个人境外直投试点方案与此前相比，并无变化，房地产仍是被限制的投资领域。“相比上海的方案，这样比较稳妥点。”他认为，房地产投资是个人行为，对提升温州整体经济实力和产业转型并无帮助。

温州中小企业协会会长周德文告诉记者，今年1月温州宣布率先推出试点方案时，上海就明确表态要率先推出，两个城市因而形成竞争。他认为，上海作为国家最大的直辖市，更能得到中央及各部委的支持，也许将走在温州前面。

上海与温州因各自的经济特性，对申报成为试点城市的主张也不同。张燕生认为，上海此次申报是因为这是打造国际金融中心城市的举措之一，也与上海对商务环境和资本流动的开放需求有关。而温州，是中国私人资本最充足的地方，民间对跨境资本流动需求也最大，温州的个人境外直接投资若开放，也会更加市场化和个人化。

苏向青说，除了上海和温州，民营企业活跃的沿海城市都想成为个人境外直接投资的试点城市，“深圳就很想进来，但因是经济特区且多与港澳交易，此次未被列入试点城市”。^[5]

同时，在一些情况下，各个地方对于试点工作也会呈现出态度各异，甚至截然相反的态度。出于各自的考虑，一些地方对于进入试验点行列，进而开展某项试点工作可能并不“在意”和“上心”，或者对于试点工作的专注和投入程度普遍不高。还有一种情形则是，仅有个别或少数地方对于试点工作给予了较大关注、投入和期待，而没有或较少受到来自于其他地方的竞争压力。

深圳作为特区，历来改革都是先行先试，而此次房产税试点，则落后于重庆、上海。据上述消息人士称，主要是深圳自身不想开征所致，报上去的方案相比重庆和上海版本要宽松很多，征收的税率也低些，对房地产市场调控产生不了多大作用。

消息人士还向记者解释了为何不积极的几点原因，第一，不管是地还是房，房价越高，政府获得的财政收入越高；第二，地产商对政府的公关能力太强；第三，过两年再推房地产税，房产税征收的基准价就高了，税收可以收得更多。合正地产一位负责人也告诉记者，地方政府骨子里是反对开征房产税的，因为现在还没明确房产税开征有多少能算入地税。

具体到深圳来分析，这条理由似乎也说不通。深圳近年来对土地财政的依赖已没那么高了，2010年深圳仅卖了7块住宅用地，土地出让金只有46亿。与上海、重庆比，土地收入占财政的比重要低很多。且未来五年深圳可供出让的建设用地平均每年只有十多个平方公里，其中住宅用地比例更是只有几平方公里，能为深圳创造的土地收益也不多。

1月19日下午，许勤面对本报记者表示：“房产税前期相应的准备工作，深圳确实是做了些，但我明确告诉你，开征没有具体的时间表，到底离我们多远就不知道了。”^[6]

三、非试验点的“学习力”

非试验点的“学习力”，是指未展开试点工作的地区，对于试验点地区所取得的试点经验、试点成果的汲取和采纳程度。当试验点的各种工作进行了一段时期后，非试验点地区会根据试点工作的进展态势，并结合自身情况，作出相应的判断，进而在学习借鉴试验性政策的内容构成、速率进度等方面给予不同程度的响应。由此试点工作也迎来了不同的发展路向，有的试点经验和成果得以推广、扩散开来，有的则保持着“原地待命”的状态。

上海增值税扩围改革试点从2012年元旦正式启动，该地交通运输业、现代服务业等行业营业税改征增值税。改革试点的主要内容是，在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上，新增11%和6%两档低税率。

本报了解到，过去上海物流行业运输和仓储的营业税税率分别是3%、5%，改为增值税后，上海这2部分的税率分别是11%、6%。

此前国家税务总局货物和劳务税司副司长龙岳辉曾公开表示，现在正式申请或口头申请扩大试点的有10个地方，包括北京、天津、重庆、江苏、安徽、福建、厦门、深圳、湖南、海南等；上海之外的其他扩大试点地区，都将采用和上海试点方案相同的方案。

然而，本报记者获悉，目前重庆、浙江、江苏、广东等地的物流相关协会和部门，经过测算后发现，如果实施上海的运输业试点11%的税率，会大幅增加税负，因此建议延迟申请改革，或者实施更低税率的改革。

其中重庆、江苏、浙江在7月份启动改革的可能性变得渺茫。而天津、广东等尽快实施也不太可能。

重庆物流行业相关人士告诉记者，重庆也可能会暂缓申请营业税改增值税改革，原因是，改革后物流行业的税负是增加的，“与其改革会增加税负，还不如不改。”这位人士说。

浙江尽管已经申请了试点改革，但是已不是全省和全行业实施改革，仅仅选择嘉兴一地物流行业，实施类似上海的改革。浙江财税部门的人士指出，这样做主要是避免上海改革后，物流税收从本地流入上海。

知情人士称，上海实施改革后，在浙江缴税者，可能因为公司注册地改为上海，使得缴税变为上海，这样浙江税收流失。

浙江改革之所以不覆盖全省，同样是因为发现改革后不单部分增加税负，“还可能会导致地方财政收入下降。”上述人士说。

由于过去营业税主要归地方，增值税中央和地方按照75誜25分成，地方由于担心改革后税源减少，为此中央决定上海改革后减少的税源，由中央偿还。

但一位地方人士指出：“省研究部门担心，中央偿还只是权宜之计，难以持续，作为一项改革，从长期看会导致地方税收减少。在目前经济下行压力大情况下，改革带来的财政压力太大。”

江苏省改革时间也暂缓，“江苏申请尽快改革，但最快也要等到明年年初，并且建议实施较低的增值税税率。”知情人士称。

广东物流行业协会近期刚刚完成测算，汇总企业的意见是，很难实施上海的类似改革，该意见已经上报给广东相关部门。^[7]

非试验点对于试验点相关成果的学习，既存在着“有”、“无”的情况，同时还存在着“主动”、“被动”的区别。当非试验地区开始学习、尝试来自试点地区的经验和做法时，有可能是出于解决自身发展问题的主动出击，也可能只是按照中央政府要求行事的被动回应；当非试验地区对于试点地区的经验和做法处于“观望”状态时，有可能是自身还未下定尝试新事物的决心，也可能是还未得到中央政府的相应批准。