试点启动的触发机制有哪些

第二节　试点启动的触发机制

一项试点工作的开始，通常在中央政府的“推动力”、试验点地方政府的“竞争力”这两个因素的交互作用下进行。对于同一个试点项目，中央政府推动力度强弱的不等、试验点地方政府竞争程度的不一，会共同对试点项目的启动形式产生一个综合影响，进而形成四种类型的试点触发机制（参见图4.1）。

图4.1　试点启动的触发机制

资料来源：笔者自制。

一、争取

争取，是指当中央政府积极推动和主导某一项试点工作，同时各个地方政府也在向中央政府积极竞争具有排他性的试点“资格”，如果某一或部分地方政府达到中央政府设置的能够进行试点的各种要求，进而在众多的申请者中“脱颖而出”，进入试验点名单，试点工作就得以正式启动。在由“争取”所引发的试点项目的启动过程中，中央政府的推动力度和地方政府间的竞争强度都较高。

各个地方政府所积极争取的试点政策项目，通常都附有较大的政策、资金等方面的有益条件和优惠，要得到这些优惠条件，需要有中央政府的认可和支持。在确定试验点的过程中，中央政府对于试验点的选择有相应的考虑和倾向，同时各个地方政府也都通过各种渠道和方式，向中央政府表达进行试点的强烈意愿，展示进行试点的有利环境。中央政府选择试点地区的过程与各个地方政府间争取试点机会的过程交织在一起。面对各个地方政府主体之间的激烈竞争，中央政府需要综合考虑、平衡各种因素，来最终择定试验点名单，并宣告试点工作的开始。

试点就是先行一步，先享受有关政策，没进入试点的，就先等一等。

“从摸底调查到《规划》批复，时间上看可以说非常迅速，这表明国家对这项工作决心已定。”辽宁省社科院副院长梁启东表示。然而，纳入《规划》并不等于相关政策可以得到落实，各地发改委表示，如果能够进入首批“试点”，才意味着真正能够开始享受政策。

据媒体报道，今年上半年国家将启动首批试点基地，分年度、分批、分步对各老工业区给予政策支持。4月上旬，各地市将老工业区的试点方案由当地政府上报国家发改委，经国家评审通过后，国家将落实四个方面政策支持，支持各地开展老工业基地改造工程。

“《规划》出台后，纳入《规划》当中的城市还要有试点，试点的范围不是整个城市，而是城市当中的某一个区域，也即是该城市中的某一个老工业区拿出来试点，搞试点的意思就是第一步不能全面铺开；资金方面可能也是问题，国家不能一下拿出这么大一笔钱解决老工业基地的所有问题，先小范围地做试点，同时国家根据试点的情况再扩大范围。”辽宁省发改委东北振兴处处长宁国光表示。

“纳入《规划》名单的老工业基地，全国涉及27个省市区，但也不可能就每个地区设一个试点，均摊也不现实，那样就太多了。”宁国光表示，试点的确定肯定还是要经过国家的筛选，选来选去，有很多地区可能也会没有试点。

与此同时，地方主管部门均对首批进入调整改造试点感到难度很大。

“这个试点，我们也在争取，但能不能争上不知道。”黑龙江省发改委东北振兴处处长杨安表示，“如果是在东三省范围内，可能还好争取些，但现在面向全国就不是特别好争取了”。

“试点就是先行一步，先享受有关政策，没进入试点的，就先等一等。”宁国光表示，因此，对于试点，哪个地区都会争，都希望成为首批试点，但是首批列进去难度相当大。最终还是得听国家的选择。

据了解，目前各地的老工业基地改造的试点方案基本已编制完成，各地希望能尽快通过审核，上报给国家发改委，以争取成为首批试点的时间。^[8]

二、指定

指定，是指中央政府在明确了政策试点的内容和目标后，直接指定某一个或某一些地方政府开展试点工作。在由“指定”所引发的试点项目的启动过程中，中央政府的推动力度较高，而地方政府之间的竞争强度则较低一些。

通过中央政府指定来实施的政策试点项目，往往具有一定的难度和挑战性，试点的前景、收益不甚明朗，使得地方政府主动要求进行试点的积极性不足，顾虑较多。被指定开展试点的地区，虽然也可能会得到中央政府一定程度的政策关照和倾斜，但其不足以充分克服试点工作本身的不确定性和难度。这一状况使得很多地方政府对于相关试点项目“望而却步”，主动参与试点工作的积极性不够高。同时，对于风险度、敏感度较高的试点项目，中央政府也更为谨慎一些，不轻易接受地方政府进行尝试的主动请求，而是在充分确信和确定相关地方政府主体的确符合各种条件之后，才会采取行政指令的方式，将试点任务“下派”出去。

到了2006年，高淳县8个乡镇的试点全面展开也就顺理成章。时任高淳县组织部长的孙朝晖告诉《中国新闻周刊》，“高淳的那个试点是中组部指定的，那时候李源潮部长还在江苏当省委书记，他到中组部去汇报，然后中组部就指定在江苏两个县进行试点，李书记就定下来苏南和苏北各选一个点，进行试点，苏南选了高淳，苏北选了仪征。”

孙朝晖坦言，那一年高淳试点，已是当时规模最大的试点，“一开始做的方案还不是书记直选，因为这个跟当时的党章规定有冲突，第一轮方案做完以后，李源潮看完，觉得探索的步子太小了，又到中组部建言，试点可以适当地有些探索性，后来中组部特批，同意进行镇党委书记的直选”。^[9]

三、追认

追认，是指某些地方政府在完全自行实施某项创新性政策并取得相应的成果后，通过相关渠道和方式，得到了中央政府的关注，进而这些政策创新活动被中央政府所认可，将这些地区列为试验点，并同时开始在其他地区进行该政策的试点工作。在由“追认”所引发的试点项目的启动过程中，中央政府的推动力度较低，而地方政府之间的竞争强度则较高一些。

8月4日，国新办新闻发布会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义说，国务院常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，目前正在征求各省的意见。预计将在“十一”前启动。

据其介绍，“新农保”将采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资渠道；另外，“新农保”的支付结构分为两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户养老金；而基础养老金是由国家财政全部保证支付的，即中国60岁以上农民，都将享受到国家普惠式养老金。

而这个“新农保”方案，正是参考了“宝鸡模式”。

“《指导意见》（征求意见稿）基本上和宝鸡的试点方案模式一样。”宝鸡市劳动和社会保障局农保处副处长吴耀秦说。

其实，从2007年开始，国家人力资源和社会保障部曾派人多次到宝鸡调研，对“宝鸡模式”给予了充分肯定。

“宝鸡地处西部，经济发展在陕西处于中等水平，在财政不宽裕的情况下成功推广新农保，更加坚定了国家在全国推广新农保的信心。”吴耀秦说。

而宝鸡在发展“新农保”过程中所面临的问题及其解决办法，也将为全国其他地方推广这一新型农村养老保险提供前车之鉴。^[10]

对于自行开展政策创新的地方政府而言，它首先需要在没有获得中央政府政策倾斜和各种外部支持的情况下，自主设计新型政策方案并成功实施。其次，地方政府的政策创新成果还要能够得到中央政府的认可，尤其是具备可以在其他地方继续实施的必要性和可行性。同时，地方政府在开展创新并获取中央政府认可的过程中，还可能会面临彼此之间的政策创新竞赛，尤其是各个地方政府对于相似，甚至同一政策目标的追求，会不可避免地带来一定程度的竞争。

据新华社消息，2009年中央一号文件2月1日发布，再度锁定“三农”问题。提出要推进“省管县”：“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”

目前各地试行的“省管县”主要有两种模式，一种是注重财政体制突破的浙江模式，一种是重视行政体制突破的海南模式。

此次中央一号文件提出：“逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重”，“推进省直接管理县（市）财政体制改革”，表明中央目前探索的省管县体制是参考浙江模式，首先在财政体制上突破，扩大县级政府财政权限与经济管理职能，实行财政体制上的“省管县”。

浙江省发展和改革研究所所长卓勇良的研究显示，1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达县级政府的经济管理权限。

在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。^[11]

四、自发

自发，是指个别或少数地方政府为解决自身发展过程中遇到的各种问题，自行开展某一项或某一系列的试点工作，且这些试点政策仅仅在本地区实施。在由“自发”所引发的试点项目的启动过程中，中央政府的推动力度和地方政府

间的竞争强度都较低。

一场反保险欺诈风暴已在东莞启动。东莞保险行业协会人士昨日表示，作为广东省乃至全国首个反保险欺诈的试点地区，东莞市政府正积极指导和推动这一行动，东莞市常务副市长冷晓明亲任组长，本次反保险欺诈行动将持续三年半。

东莞保险业将在此次行动中，探索积累经验。东莞有关部门希望至2013年东莞保险市场成为全国保险业安全运行模范区，广东省保监局人士表示，东莞先行试点情况将推动全省保险业反欺诈工作，保监局亦会出台反欺诈的政策措施，并鼓励反保险欺诈的保险服务机构成立。另外作为保险欺诈频发区的车险市场，全省车险信息平台有望在10月上线，届时全省财险公司将共享车险违规机构、从业人员和恶意客户等的数据库。^[12]

地方政府在本地区自发开展、实施的试点活动，其初衷基于推进地方建设和优化本地治理。正是由于这一显著的“本土性”，在绝大多数情况下，地方“自发”实施的试点政策，既具备充分的针对性，还拥有较大的探索空间。从发展逻辑来看，地方的自发性试点行为所取得的进展和成果，不但对于自身发展有所助益，同时还可能被中央政府所“追认”，进而转入新的试点轨迹，对其他地方乃至全国性的改革议程提供有益的参考。综观中国各个领域的改革，来自地方的自发性试点探索源源不断地为整个改革事业提供新想法、新方案和新样本。正是在这个意义上而言，地方的“自发”试点行为，构成了中国政策变迁与制度演进的实践根基。