“要素整合”：“政策试点”的工具效应

第一节　“要素整合”：“政策试点”的工具效应

“政策试点”自产生伊始，就与中国经济社会的转型，特别是改革开放进程紧密交织在一起。中国的经济社会转型在制度探索方面的特点集中体现为“要素整合”，而“政策试点”正是作为致力于实现“要素整合”的基础性方法论工具，被运用到整个改革事业中。在需要探索新制度、新政策的各个领域里，“政策试点”密切配合相关改革议程，为其源源不断地提供内容支持。

一、“要素整合”的内涵

“要素整合”，是中国的经济社会转型在制度变迁及创新方面所遵循的基本思路和前进轨迹。具体而言，它是指基于务实且有效地服从、服务于改革事业这一出发点，对来自现有制度架构的内外、上下等多个渠道的各种各样的要素进行广泛吸收，重新排列组合，并在此基础上形成新的政策选择、制度方案，进而运用到相关改革领域中。

“要素整合”可以说是中国推进自身转型，特别是改革开放进程的中观层次的指导思想，为改革事业提供了体现时代性、把握规律性、富于创造性的理论和实践指南。对于如何推动中国的经济社会转型，中国共产党和中国政府本着对人民、国家和历史高度负责的态度，在综合考虑了方方面面的因素之后，慎重地选择了一条温和型的经济和政治体制改革道路，强调在实践摸索中逐渐进步而不是“一步到位”。在决策思想中根深蒂固的实践传统、转型战略所秉承的渐进主义、各地方各部门的自然和历史条件具有天然或后天造成的差别等因素的综合作用下，中国的改革开放从未全盘引进过来自域外的现成方案，更不会相信存在着任何“放之四海而皆准”的标准化理论。^[1]相反，中国尽己所能地发掘、汲取来自于各个方面的合理成分，对它们进行梳理和整合，条件允许的话，还把其中的一部分放置到实践中进行尝试，接下来通过观察、经过现实检验后的各种反馈，来决定如何具体开展制度变迁和创新。这既充分体现了中国共产党和中国政府，特别是改革开放以来的中国共产党和中国政府，在掌控经济社会转型节奏和规避风险上极为审慎的一面，同时也是中国政府决策和施政活动中能动性、灵活性的集中体现。

进一步而言，“要素整合”的核心思路在于：一是强调新理念、新方案在来源上的广泛性；二是强调这些新要素对于自身的适用性，这其中又主要是以实践检验来作为取舍的依据。

（一）来源上的广泛性

“要素整合”首先是以对来自各个方面、各个视角的不同内容所秉承的开放性和包容性为主基调，尽可能地汲取到能够为我所用的一切成分。在几乎所有的改革领域中，中国都愿意从内外部的各个渠道里寻求到有益的因素，并把它们应用到相应的改革实践中。在这一谨慎的渐进过程中，一个“兼收并蓄型”的国家逐渐形成。^[2]

在“要素整合”这一思想的指导下，中国的经济社会转型自然不会仅仅依靠某一具体的理论和学说，抑或一口气采用某些“一揽子方案”，当然也更不是一味重视实践经验而不看重理论指导。它着眼于把来自域外的理论主张与已有经验，以及产自本土的实践探索和创造一并统合起来，共同为改革事项提供可能的理论参考和支持。在坚持从中国实际出发这一基本理念的前提下，“要素整合”强调采取务实的态度和脚踏实地的原则，一方面充分利用域外的一切先进成果，理性地参照别人的经验，吸取别人的教训，另一方面它也注意吸收并鼓励本土的探索和创意，使得改革始终保持着对现实国情的高度关照。

（二）现实中的适用性

“要素整合”的第二个关键，同时也是中国经济社会转型的一个要义在于：在积极、广泛地吸收相关要素的同时，也清醒地认识到，任何理论和经验都只有参考的价值，它们都还必须契合于中国的现实环境，满足真正的需求，并经受实践的检验。^[3]绝大多数情况下，需要对各种要素进行反复比较、鉴别，有所取舍，并重新将其“排列组合”。

要将广泛汲取而来的各种要素“物尽其用”，就必须使它们能够真正适用于中国的改革情景。这既是衡量“要素整合”程度的基本标尺，也是“要素整合”的最终目的所在。这需要开展一系列的理论和实践工作，以使各种异质性的要素尽可能地相容而不致排斥，使之前彼此独立的要素尽快产生联系和相关性，把各个分散存在的要素尽量以结构化、整体性的形式呈现出来。而用于整合它们的载体和平台，抑或说“过滤器”，主要就是以在现实环境中的具体适应程度、实际应用效果为准。

可以说，“要素整合”构成了中国的经济社会转型在制度探索和创新方面的一个根本性特征。概括而言，贯穿于中国转型道路的一条主线就是：在“实事求是”这一战略思想和改革总体观的指导下，本着“实践是检验真理的唯一标准”和“摸着石头过河”的原则来不断地对各种要素进行有效整合，致力于将传统经验与现代方法、外来方案与本土实践、理论设计与实际探索中可以为我所用的积极成分有机地结合起来，反复进行理论再加工、再创造，并重新回到实践、指导实践。

二、“政策试点”是实现“要素整合”的基础性方法论工具

要致力于实现“要素整合”，可以也需要从多个方面着手，包括广泛地开展学习、借鉴和尝试等，并由此产生了一系列的方法和形式。在这其中，“政策试点”是践行“要素整合”的基础性方法论工具。

“政策试点”既是一种具体的改革方式和手段，更是中国在制度转型中所运用的一种“大方法论”。在指向于实现“要素整合”这一目标的过程中，“政策试点”充分地体现出了自身的工具性效应。无论是一直以来对于基层实践和群众首创精神的反复强调及吸收，还是改革开放之后对域外经验和本土实践的“兼收并蓄”，开展“政策试点”无疑都是这一过程中最为理想的载体和平台。

对于群众的各种创造，必须经过试验，逐步推广。

——《国务院政府工作报告》

1964年12月21日

兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区是对外开放的重大步骤，是利用国外资金、技术、管理经验来发展社会主义经济的崭新试验，取得了很大成就。

——《中国共产党第十四次全国代表大会报告》

1992年10月12日

把社会主义同市场经济结合起来，是一个伟大创举。这就需要积极探索，大胆试验，尊重群众的首创精神。

——《中国共产党第十五次全国代表大会报告》

1997年9月12日

任何一项试点项目的实施过程，其实就是一个不断挖掘、整理和重新组合各种要素的过程。通过多样化的试点类型及方法，既可以对来自方方面面的制度要素进行具体的实践性操作，观察这些制度要素在现实中运行的效果，以决定其是否能够为我所用以及如何有效地使用；也可以在局部地区和领域内，就某些特定的改革议题先行开展改革探索和制度创新，挖掘和开拓其他新的制度要素。新的政策方案在得到全国性的推行之前，先被放到多个地区或部门检验其实际效果，这种“先试先行”、“由点到面”的方法自改革开放以后一直就被当作新政策和新制度的试金石。^[4]中国的经济社会转型和一系列改革并未盲从于国际上所谓具有普遍适用性的标准化改革方案，而是在面对经济社会环境变化等因素所造成的不确定情景时，通过不断地进行试点而不断“试错”，比较不同的政策方案，最终找到未必最佳，但却是最适宜于自身的制度选择。

进一步而言，基于“政策试点”对各种要素进行整合，包含着体制内外之间、中央指导与地方实践之间同时互动的两条线索。其一，中央政府通过“政策试点”充分吸收、采纳来自域外的理论成果，借鉴典型国家的先进经验，并根据试点的情况来对域外理论进行相关的修正和整理，从而推出新的政策方案。然后再通过地方政府的试验性实践来检验新政策的效果，并最终推出适合于本土的政策版本。其二，中央政府通过鼓励和推动基层的首创精神，来挖掘自身内部的创新性潜力，由地方政府在实践摸索中自发形成一些较为有效的改革模式的雏形。接下来，在中央政府对它们进行测评之后，再决定是否进行进一步的试点和推广，以最终引导相应全局性政策的出台。改革开放以来的多数政策调整基本上都是沿着以上两条路径中的一条或全部从而一步步达成目标的。典型的例子如国有企业的改革历程，国有大中型企业改革中的相关试点主要以吸收、采纳来自典型国家的相关理论为主，例如股份制试点、现代企业制度试点等，而国有中小型企业及个体经济、乡镇企业、私营经济和三资企业的改革与发展过程中的相关试点主要是由体制内部的地方实践推动的。^[5]来自域外的“洋理论”和自身所谓的“土办法”正是通过这样的一个过程和方式被统合、应用于治国理政的实践中。

三、实现“要素整合”的前提条件及其对“政策试点”的影响

“要素整合”这一目标导向需要有相应的前提条件才能实现，并非想整合就能够整合，更不意味着能够整合一切。而作为服务于实现“要素整合”的基础手段，对“要素整合”的影响条件自然也会传导至“政策试点”中。这主要反映在试点的内容和方式两个方面。

（一）体制的兼容能力

要实现“要素整合”，首先需要的是体制对各种要素具备一种“兼容能力”，即接纳并允许各种要素存在的能力。作为致力于实现“要素整合”的基础性形式，试验点要进行多样化的实践探索，其先决条件是要能够被中国的体制所“允许”和“接纳”，这是它能够得以出现的前提。^[6]同时，既然体制的“兼容能力”构成了“要素整合”的基本前提条件，当然也就会进一步影响到试点的内容及边界。

进一步而言，体制的“兼容能力”是指在坚持根本性的制度框架和自身特色这一“基本面”不变的前提下，整个体制“有机地”同时容纳不同制度性要素且使之可以并行运转的能力。“兼容能力”的存在使得在体制内部运行、培养与已有政策相异甚至完全抵触的新制度、新政策成为了可能。体制所能够“兼容”的要素的内容也就是可以进行整合的内容，特别是可以进行“政策试点”的领域。在这些特定领域内，“政策试点”被“允许”进行不同于现行体制的全新探索和创新。

体制的“兼容能力”为“政策试点”的广泛开展提供了运行载体和基本内容，这使得中国的制度变迁与创新呈现出显著的“内源式”特征，整个体制在改革过程中以吸纳内部的、分散形成的新探索和新方案的方式来进行整体的“自我更新与升级”。同时，体制的“兼容能力”还使得政策在诸多方面可以“双轨”甚至“多轨”运行，制度的新旧、改革的缓急等可以并行不悖。因此，在一些新政策的推行上，还可以通过采取分类指导的策略，分步推进那些准备在全国推广的改革措施。

体制的“兼容能力”既然决定着开展试点的内容，相应地，它也限定着试点范围的大小及边界。任何“兼容”和“开放”都是有限度的，都不可能达到无节制的“放开”。它一方面允许甚至鼓励试点和探索，另一方面不允许每一个领域都可以进行试点，能够开展的试点也不可以随意扩大范围。兼容能力的这一关键属性使得“政策试点”是一种有计划并受到控制的活动。它是在限定的领域内、在可控的范围内“大胆探索”，绝不是完全放任和随心所欲的。在实践操作过程中，有的领域是不允许试点，有的领域是默认试点，有的领域则是鼓励试点，其主要原因就在于此。

通过观察体制的“兼容能力”随时间演变及其受政治系统影响的情况，还可以进一步揭示出“政策试点”能否进行及内容演变的深层次机理。在不同时期，“兼容能力”所可以兼容的要素发生变化，会影响政策试点内容和边界的变化，这可以用来进一步解释和分析政策试点内容的历时性发展过程。特别是上级政府与试验点之间对于体制“兼容能力”的内涵及其属性认知的不一致性，带来了两者对某一试点活动时而态度一致、时而相矛盾的结果。

（二）体制的整合能力

除了体制的“兼容能力”之外，要确保“要素整合”的实现成为可能，还需要体制对各种要素具备一种“整合能力”，即对存在着的各种要素进行重新加工和组合的能力。同时，这种“整合能力”会进一步影响到试点的类型及方式。

所谓体制的“整合能力”，是指对存在着的各种制度性要素进行鉴别和选择的认知能力，以及将选择而来的相关要素进行系统分析和总结、并且把它们进行重新加工和组合的能力。一项改革实践能否被纳入成为试点项目，主要取决于体制的“兼容能力”，它体现的是试点工作的“可行性”问题；而试点工作本身能发展到何种程度，则主要有赖于体制的“整合能力”，它体现的是试点工作的“绩效性”问题。

由于体制所能够“兼容”的要素的内容就是“政策试点”可以进行的领域，相应地，其所需要“整合”的对象基本上就是来自形成于“政策试点”中的政策方案。中国的体制架构对各种要素所具有的“整合能力”是“政策试点”作用大小和效力高低的关键。体制的“兼容能力”使“政策试点”得以在已有制度框架下存在，至于它能够在多大程度上、以何种方式对现行政策施加影响，从局部经验上升为全局性的正式制度，则主要取决于体制的“整合能力”。

在体制内部开展“政策试点”，允许不同于现行制度的政策探索及实施活动，其目的显然不仅仅在于试点本身，而是要为更大范围内的改革项目和任务作出自己的贡献。为了用好、用足“政策试点”，使它能够充分而有效地发挥其积极效应，还需要体制具备一种整合能力。试点能否被纳入到全局性的政策过程中，除了自身的信度和效度之外，关键还要取决于体制对框架内分散形成的诸个创新要素进行有效整合的能力。整合的过程就是一个不断进行选择、过滤和再创造的过程。

体制的“兼容能力”决定着“政策试点”操作空间的有无及大小，而体制的“整合能力”则影响到“政策试点”效力发挥程度的高低，同时这一影响还进一步传递到试点的类型、方式等方面。现实中的“政策试点”虽然数量众多，但目前已大致稳定在试点项目、试验区这两种基本类型以及相应的具体形式。这些试点类型是改革开放以来经受了实践的长期检验以及试点主体的反复调整后得以保留下来的。在它们下面还存在着一些具体的试点方式和手段，并且这些办法也在不断地产生相应的调整和变化。造成上述状况及变化的主要原因是：首先，为了能够一直对各种类型的“政策试点”保持有效的整合，试点的设计者对试点的具体类型和方式所进行的精心安排和选择；其次，试点的执行者为了使试点成果能够被接纳进入到政策议程中，对试点的方式所进行的不懈探索的结果。对试点类型和方式的调整和变化当然也有出于优化试点工作本身的考虑，但更重要的影响因素还在于能够保持和提升体制对它们的整合能力。

四、“政策试点”实现“要素整合”的基本形式

在具体方式上，根据所整合因素的来源、方向的差异，“政策试点”实现“要素整合”的基本形式包括上下整合、内外整合两种。

“政策试点”的产生是从吸收基层的创造性实践开始的，它将这些局部的成功经验纳入到整体政策议程中，并经过自下而上、从上至下的反复整合后，再进一步推广开来。改革开放大门的开启，为“政策试点”提供了新的施展空间。

面对改革开放进程中诸多前所未有的议题，并没有现成的解决方案可供参考。但中央政府认识到：即使未来发展的具体道路还不是很清晰，但所坚持的改革大方向肯定是正确的，即坚持改革开放战略这一核心思想并没有改变。^[7]来自社会各个方面对改革方向的坚定支持和信心，使得中央政府能够有决心、有魄力去推动改革进程。中央政府通过广泛地探寻自身内部的局部性经验和知识，允许各个地区、各个部门进行试点，并将其中成功的政策方案推广到全国，造就了一种先自下而上、后自上而下的政策形成机制。中央鼓励各个方面、各个地区在不违背大原则的前提下，对此前没有实施过的政策或制度积极进行试验性的探索和尝试，并对其中“好的政策”进行采纳并整理，在其他地区乃至全国层面进行推广。这一时期具有突破性意义的一些改革措施和制度创新，如农村家庭联产承包责任制、乡镇企业的发展等，无一不是先由地方有意识地开展试验性的探索，然后被中央“注意”到并吸纳，其他地方适时跟进，最后再向全国推而广之。这就是“政策试点”实现“要素整合”的第一种形式——上下之间的纵向整合。

与此同时，主观需求和客观环境的优化为新的整合形式的产生提供了可能。虽然地方，特别是基层在信息准确、灵活性等方面拥有天然优势，能够为改革事业源源不断地贡献新的知识和方案，但同样也是因为其整体知识结构受到的天然限制，面对全新的转型时期，还如过往一样仅仅依靠整合自身的各种经验已难以应付。因而这一时期就需要新的内容来源及形式来“充实”试点工作，以适应“要素整合”在新阶段的新特点，在新的历史条件下赋予“政策试点”以新的内涵。这一新的手段就是在坚持“向内开发”的同时锐意“向外开拓”，大量地借鉴来自域外的成熟方案及经验，为当时急需“改革灵感和创意”的各相关领域提供能够以之为用的“发展蓝图”。与自下而上地吸收地方试点成果相伴而行的是，改革开放以来，中央政府一直都在有意识地自上而下推行一些政策试点项目。出于谨慎的考虑，中央政府会先将这些来自域外的新理论、新方案放在部分试验点实施，观察其实际运转效果并作出测评，然后再向全国推广。这就是“政策试点”实现“要素整合”的第二种形式——内外之间的横向整合。

（一）上下整合

上下整合，是指自下而上地整合来自地方，特别是基层的创新性做法和经验，它的具体类型一般包括探索型试点或试验区、示范型试点或试验区等。上下整合是基于纵向视角的一种整合，来自体制内部的地方创新和探索构成了各种要素的来源地。“政策试点”的任务就是将这些新的制度要素纳入到政策议程中，以测评其是否能够应用到更大乃至全国性的范围中。

可以说，“上下整合”这一整合方式几乎是与“政策试点”相伴而生的，“政策试点”的产生实际上首先就是对来自于基层的有效经验进行吸收和整合。在相当长的一段时期内，“上下整合”构成了通过开展“政策试点”来进行改革的最主要的方式，直至今日它仍然是“政策试点”方法论的作用基石。

“上下整合”的核心要义在于，通过进行相关的“政策试点”，希冀于基层可以尽可能地为全局性的制度调整和创新提供内容方面的支持。比如在城镇基本医疗保障制度的探索及建设过程中，来自于各个地方的不同做法源源不断地为整个制度体系的建设路径、内容布局乃至具体措施提供思路和现实依据（参见表5.1）。这些多样化的实践做法和经验，对启动于2007年的城镇居民基本医疗保险制度试点具有十分重要的影响。

表5.1　部分地方的城镇基本医疗保障制度试点项目

资料来源：《中国经济发展和体制改革报告：中国改革开放30年》（邹东涛主编，社会科学文献出版社，2008年，第672～677页）。

改革开放以来，在对农村医疗体制的重新建设及其探索历程中，来自基层的各种实践做法也为决策思路提供了重要的灵感。事实上，新中国成立初期所建立的农村医疗体系就是产生、发展于地方的自行探索及经验之上。当这一体系因各种原因基本解体后，从20世纪80年代中期开始，伴随着关于农村医疗卫生到底应该采取何种体制的思路之争，来自基层的实践做法再一次为政策方案的最终形成提供了重要的参考内容。当时，卫生部制定的《“七五”时期卫生改革提要》就明确指出：“改革我国农村的医疗保健制度，应从各地的实际情况出发，根据经济条件和群众的意愿逐步进行，可以实行合作医疗，也可以试行其他各种办法。”^[8]以此为指导，在20世纪80年代末至90年代初这段时间里，多个地方对农村医疗卫生保障的具体实施模式和做法进行了差异性较大的广泛探索（参见表5.2）。

表5.2　20世纪80年代末90年代初部分地方的农村医疗保障制度试点项目

资料来源：“积极探索和发展具有中国特色的农村医疗保健制度”（本刊评论员，《中国农村卫生事业管理》，1987年第10期）；“为建立具有中国特色的社会医疗保险制度而努力——卫生部医政司才生嘎副司长在中国农村健康保险研讨会上的讲话”（才生嘎，《中国农村卫生事业管理》，1987年第10期）；“农村合作医疗制度的回顾与发展研究”（汪时东、叶宜德，《中国初级卫生保健》，2004年第4期）；“学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示”（王绍光，《中国社会科学》，2008年第6期）。

这些多样化的实践探索，既为探讨不同医疗体制的优越性、可行性提供了可能，更为整个农村医疗体制的形成提供了明确的思路和直接的经验。正是通过对基层的不同做法进行反复比较，最终使决策者得出了合作医疗更具优势、更受绝大多数农民群众的拥护这一结论。

（二）内外整合

内外整合，是指由外而内地整合来自域外较为成熟的政策方案和制度文本，它的具体类型一般包括测试型试点、试验区等。内外整合是基于横向视角的一种整合，来自体制之外的较为完备的制度和政策构成了各种要素的来源地。“政策试点”的任务就是对这些外部的制度要素进行相关的尝试，以测评其是否能够适用于中国。

一直以来，可以说“上下整合”几乎是中国的决策者进行“要素整合”的唯一方式。虽然它的作用及贡献有目共睹，但仅仅依赖于这一种整合方式，有时难免会碰到“捉襟见肘”的难题。改革开放进程的开启，为“内外整合”的出现和实现提供了可能和机遇。

顾名思义，“内外整合”不同于“上下整合”的关键之处在于，它是将来自域外的，通常是已经较为成熟的政策方案引入，并通过开展相关试点将其整合，而后再纳入到政策议程中。同样以前述的农村医疗保障体制的建设及其探索为例，事实上，除了中国本土的实践以外，在进入20世纪90年代之后，中国开始并注重将其他国家实践中的经验引入进来并进行尝试，许多来自国际组织、国际思想库的研究单位参与到中国农村医疗制度的建设，特别是试点项目中。

这一时期，中国政府对来自域外的相关做法和建议进行了集中性的引用、尝试和整合。仅在20世纪90年代，所开展的试点项目就包括：卫生部和兰德公司联合开展的“中国农村健康保险试验研究”；上海医科大学公共卫生学院和美国“国际卫生政策研究项目”（IHPP）、加拿大国际发展研究中心（IDRC）、英国塞克斯大学发展研究所（IDS）联合开展的“中国贫困地区农村医疗保健制度研究”；国务院政策研究室、卫生部和世界卫生组织（WHO）联合开展的“中国农村合作医疗保健制度改革”研究；中国卫生经济培训与研究网络和哈佛大学联合开展的“中国农村贫困地区卫生筹资与组织”研究；中国政府和世界银行联合开展的“加强中国农村贫困地区基本卫生服务”研究；中国卫生部规划财务司、基层卫生与妇幼保健司和世界卫生组织、联合国发展计划署（UNDP）联合开展的“中国农村合作医疗最佳实践模式”研究等（参见表5.3）。这些合作性的试点项目既与之前纯粹本土性的探索形成了参照和对比，丰富了中国政府的政策选择，更为其后新型农村合作医疗制度的建立提供了重要的现实性参考。

表5.3　20世纪90年代至21世纪初部分中外合作的农村医疗保障制度试点项目

续表

续表

资料来源：“农村合作医疗制度的回顾与发展研究”（汪时东、叶宜德，《中国初级卫生保健》，2004年第4期）；“学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示”（王绍光，《中国社会科学》，2008年第6期）。

应该说，目前中国的新型农村合作医疗制度的建立是对来自基层的实践进行“上下整合”，以及对来自域外的相关方案进行“内外整合”的综合结果。20世纪80年代各个地方的一系列试验性探寻，有助于决策者认识到农村医疗体制建设的路径走向，也就是重建农村合作医疗体制的必要性；20世纪90年代域外方案的引入，以及与各类国际机构联合开展的集中性试点活动则告诉决策者，除非由政府进行主导，特别是有力的财力支撑，否则永远也不可能实现“到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度”^[9]这一目标。事实上，于2003年正式启动的全国新型农村合作医疗制度试点中，试点总体方案中的许多制度设计就是来自于上述各种试点项目中的实践发现。中国新型合作医疗制度的建立正是过去近三十年反复进行试验性探索、尝试的共同结晶。