均衡性治理：政策试点的逻辑指向

第一节　“均衡性治理”：“政策试点”的逻辑指向

“政策试点”的存在及发展变化是诸多因素综合作用而成，同时在这些因素之中，必定存在着一个居于主导地位、施加关键影响的基础性变量。这一变量隐于各个表层因素之后，将这些因素关联起来并透过它们来对相关现象进行引导，是影响“政策试点”的深层次逻辑渊源。

一、“均衡性治理”的内涵

（一）“均衡性治理”：国家治理体系运作的特定逻辑及导向

“均衡性治理”是中国国家治理体系运行的一个特定逻辑及导向，它的具体含义是指：中国国家治理的结构、功能及行为等诸方面都在不同程度地遵循着均衡性这一逻辑，基本实现形式则是通过确保“正式”的制度性模块与“准正式”的机制性模块这两大板块之间维持着动态的均衡性，并使它们共同发挥作用，来优化治理模式，提高治理绩效。^[1]“均衡性治理”昭示着整个治理架构希冀于在彼此相异的治理模块之间形成相互配合和补充，即“制度性”、“实体性”的内容板块与“准正式性或非正式性”、“软体性”的内容板块之间的对立统一，使它们构成中国国家治理总体特征的一体两面。对于中国政府与政治治理活动的理论和现实来说，“均衡性治理”既是目标和导向，亦是手段和过程。它的这一双重特征相互交织并影响到了治国理政的方方面面。

进一步而言，均衡性对于中国国家治理目标的必要之处和重要地位体现为：一是出于“战术需要”，二是基于“战略要求”。

首先，“均衡性治理”是完成相关转型任务的需要。随着整个社会转型进程的不断推进，中国社会的各个方面陆续取得了一些可观的进展，相应地，社会事务的繁杂性也在持续增加。于是正式制度体系面临着越来越沉重的负荷和压力，受到了多重挑战。面对外部环境越来越多的治理事务、社会公众不断提高的治理要求，仅仅依靠正式的制度化手段已不堪重负，“千钧重担系于一身”，存在着难以为继的风险。随着经济社会发展速度激增，社会各个方面变化加快，治理主体所要处理的政治、经济、社会等事务以及随之而来的责任、困难、挑战、压力等也都在空前增加。在这样的背景下，整个治理体系及其活动范围很难完全恪守在正式制度所形成的框架和规则内而万事无虞。也就是说，单单通过制度化的基本方式和手段，已经难以有效应对外部环境和内部关系中所产生的各种问题和挑战。^[2]因而在现实的政治运作过程中，治理主体还需要甚至不得不有意识或无意识地到正式制度和基本要素之外，去建构能够应对这些挑战的其他治理机制和手段，来确保其能够承载转型使命。

其次，“均衡性治理”是整体转型战略的要求。中国所秉承的温和型、渐进型的转型策略决定了探寻“额外”的治理机制这一目标及具体过程的内在特质。即为化解不断产生的新挑战、新压力，虽然需要在正式制度体系之外去发展并应用新的应对机制，但这并不意味着要从根本上改变现有治理架构，更不是改变现存的基本制度和体制，而是立足于现有治理框架内这一“基本面”，致力于创造及运用各种新机制、新手段，来充分挖掘并发挥这一架构的最大治理潜力，实现其最大治理效益。变革当然是必要且紧迫的，但不是从基本价值、根本制度上重构现存治理体系中的诸种基本关系，而是依托于一系列机制、通过各种技术性的功能性改变，尽可能地充实、巩固和完善现有的基本治理体系。中国经济社会转型的战略指导思想决定着并内置于“均衡性治理”的目标及全过程。

对“均衡性治理”的内容或衡量标准进行具体分解，其主要包括了以下三个方面：一是“刚柔相济”，即原则性与灵活性的结合，在坚持制度架构中原则性部分的同时，不断地改革、调整和优化整个治理模式，在实践中使其得到发展、补充和丰富；二是“稳中求变”，即稳定性与创新性的结合，在确保整个制度架构稳定程度的基础上，促进新因素的成长并完成新旧交替；三是“适时而动”，即规范性与效率性的结合，在推进、加强制度化和程序化建设的同时，整个治理体系及其相关部分还保持着较高的反应速率和机动性。

简言之，贯穿于“均衡性治理”乃至中国转型过程的一条主线就是，要尽可能地在保证原则性、稳定性、规范性的基础上来实现灵活性、创新性、效率性。在中国官方的正式文件、领导人讲话中，可以多次看到对于这一治理目标的表述，而现实中的诸多实践也表明了对这一标准的追求。当然，从另一个方面看，兼顾的方面越多实际上就意味着实现的难度越大，但这却是改革事业的现实要求，同时也从反面印证了“均衡性治理”的重要性所在。

（二）从治理的均衡性到体制的适应性

“均衡性治理”能够为中国的治理体制驾驭复杂的转型进程的能力提供一些具有说服力的解释。虽然国内外学界对中国体制在转型过程中的变化方向及程度认知不一，但多数研究者，特别是来自于经济学界的许多研究者对中国治理体制在应对挑战和压力的显著能力方面有着相当程度的共识。在中国这样一个历史遗产丰富、内部差异显著的超大型国家，在并不平坦，甚至是异常崎岖的转型道路上，面对各种难以想象的困难却又缺乏可资借鉴的经验，中国政府“自己想出来很多招儿”，“很灵活”，“总是有办法”。有研究者将中国体制的这些特点称之为“适应性治理”（adaptive governance），其具体又包括“高度的创造与适应能力”以及“务实主义治理模式的历史传统”等。“适应性治理”是一种有弹性的治理，是指面对新挑战适时作出变化的能力，尤其是有效适应外部不确定性的能力。^[3]进一步而言，中国的治理结构所秉持的这些“创造性”、“适应性”具体是通过哪些中介和渠道来实现的，可以说追求及保持现有治理体系的均衡性是用之去解析的一个有效视角。

面对随转型过程而来的多方面的治理挑战，中国政府并没有采取退却或者收缩的战略，反而在一直积极探索适应战略。^[4]显而易见的是，体制的灵活性与适应性需要有相应的方式方法来实现，尤其这些特性还需要立足于保持整个体制的原则性、稳定性的基础上。在这一标准的要求下，从维系整个治理架构的均衡性着手成为了实现体制适应性的一个重要策略，其基本目标指向于使中国的治理体系在保证“基本面”稳固的同时兼具极强的自我更新、发展和完善的能力。“均衡性治理”的要义在于既保证了整个体制能够随着客观条件和形势的变化而“泰然处之”，又可以满足完成改革使命所需要的制度供给，化解不断出现的新挑战、新压力，使得转型及改革格局呈现出显著的平滑性、技术性特征。

“均衡性治理”可以成为对新中国成立六十余年来如何走过国家治理，特别是转型之路的一个中观层次的观察视角。它昭示着在前所未有的现代化事业面前，中国政府充分运用内生于自身已有的政治、经济、文化和社会等资源要素与结构框架，使其在相互匹配和不断优化中寻求到国家治理与转型的最佳路径。更重要的在于，通过进一步揭示并梳理“均衡性治理”的实现途径，还能为研究并理解中国的治理模式提供更为多样化的分析角度。

事实上，任何一个国家的治理行为中都存在着对于自身均衡性的追求，并演化出各自独具特色的治理实践。只是由于中国国家治理体系本身的特点、经济社会转型过程的现实要求及操作过程的高度复杂性，使得中国在实现其治理体系均衡性的过程，尤其是这一过程中所生发出来的一系列应对性机制显得异乎寻常地丰富、特殊和复杂。

二、“均衡性治理”的维系机制

在具体形式上，“均衡性治理”的实现依赖于正式制度安排与“准正式”治理机制这两者之间的相互支撑及共同作用。这其中的关键之处又在于，在正式制度架构之外存在着一系列“准正式”的治理机制或手段，它们与正式治理机制一起发挥作用，动态地校正着治理结构的均衡度系数。

所谓“准正式”的治理机制，是指不属于正式的制度化运作方式，但又与其紧密关联且频繁见于治理实践中的一些治理方法。之所以将它们称做“准正式”的治理机制，主要是由于：首先，这些治理机制虽然不属于正式制度的法定组成部分，却并非完全是存在于基本制度框架之外的独立治理要素。它们往往是伴随着正式制度而产生，伴随着正式制度的运行而产生出的新特性，实际上是附着于正式制度却又不完全按照正式规则进行运转，是既接近于正式制度运作过程但又不是相关实践活动中的必要环节或组成部分。其次，在其经常性地有效发挥作用的过程中，这些治理机制具备一些正式制度难以释放出的功能，能够进入正式制度化手段所难以触及的某些领域，因而它们在治理活动中的应用频次较高，有的甚至与正式制度不相上下，有时两者之间还常常交织在一起，保持着通力合作。事实上这些治理机制已经构成了整个治理体系的一个重要部分。

这些“准正式”的治理机制受到其存在方式的影响，在实践活动中的作用方式具有以下一些特点：

其一，依附性。“准正式”的治理机制本身难以通过有效的渠道独立完成相关任务，而是需要从正式制度中“抽调”出相关的要素，并对其进行“重新组合”，再按照新的方式进行运转。

其二，灵活性。“准正式”的治理机制并非法定制度的组成部分，在法律法规中并无约束性的规定，较少受到成文规则的约束，没有那么多固定的原则或程序需要遵守，在开展实际活动时虽也有一定的工作步骤，但无需时时刻刻严格地遵循，运作过程的灵活性较为突出，在必要的时候常常突破相关的条条框框。^[5]

其三，隐匿性。“准正式”的治理机制毕竟不属于正式制度，并不彰显于整个治理体系的外层，它们隐藏于正式制度框架之中，相关的功能分布于体系中各个层面和单元，由一系列“无形而有力”的精巧的治理方式构成。

存在于正式制度之外的“准正式”治理机制，在日常治理实践过程中以其多功能性和灵活性有效地消解了正式制度乃至整个治理结构所承担的日趋增加的负荷和紧张。就这一意义上而言，这些“准正式”机制的存在非但没有弱化正式制度，反而对其形成了有力的补充和支持。可以发现，相当一部分“准正式”治理机制实际上是与正式制度安排以“对应关系”的形式存在的。例如与正式组织体系相对应的“领导小组”机制^[6]，与法律体系相对应的“文件”机制，与日常管理活动相对应的“运动式治理”机制等。这些“准正式”治理机制有序地对应着正式制度框架中的相关部分，并主要通过附着于各自的“对应方”来发挥作用（参见图6.1）。

图6.1　“均衡性治理”简明示意图

资料来源：笔者自制。

还需要指出的是，在实际活动中，除了对应于正式制度之外，这些“准正式”治理机制之间亦存在着紧密的关联性。虽然每一种“准正式”治理机制均有其特定的适用范围，但这些治理机制并不是孤立和彼此排斥的，它们还可以相互依赖和补充。许多情况下，这些治理机制都是交叠着发挥作用。比如“领导小组”的设置及活动内容都是通过相关“文件”来确定的，“文件”则为众多“准正式”治理机制的存在及作用提供了立足依据，而在“运动式治理”过程中，通常都是以发布相关“文件”作为启动点，以成立相关“领导小组”作为组织保障。一般来说，当启用某一项“准正式”治理机制时，通常还需同时应用到其他治理机制的部分或全部功能。这既是“准正式”治理机制作用范围辐射能力的体现，也进一步反映出它们对于维系“均衡性治理”的重要性所在。

归结起来而言，“准正式”治理机制与正式制度相互配合、共同作用，强化、优化了整个治理体系应对不同挑战和压力的能力。当然，由于整个治理体系所面临的矛盾在短时间内不可能得到根本性的解决，因此两者对于“均衡性治理”的维系将是一个长时间的过程，是不断地在动态过程中寻找一种暂时的平衡，相应地，这些“准正式”治理机制的发展、演变也会是一个长期的过程。

三、“政策试点”是实现“均衡性治理”的关键“技术支持”

在维系“均衡性治理”的若干项“准正式”治理机制中，“政策试点”是位于其间的一项“关键技术”，这是“政策试点”在中国国家治理框架及实践中的逻辑归宿所在。

首先，“政策试点”构成了基本政策程序之外的政策创新和测试载体，并与常规政策过程实现了标准对接。中国的改革事业对于用来服务于各领域的新政策方案的需求是巨大的。然而作为一项全新的事业，当时可供借鉴的模式、方案都十分有限，很多问题实际上根本就无经验可循。于是传统制度遗产中的“政策试点”机制再度得以重启，并得到大范围、高频率的运用，有效地卸载了正式制度的大部分创新负荷。“政策试点”从内外、上下等角度全方位地切入，在现有制度框架内打开足够的活动空间和领域，铺垫出一个制度创新和再造的绝佳平台，扩展了政策文本可供选择的范围。这既包括挖掘体制内部的潜力和创造力，亦包括对体制外新要素的适时整合。开展“政策试点”，不但能够通过探索型试点、设置试验区等为制度创新提供所需要的“原材料”，也可以通过测试型试点对相关政策方案进行“再加工”，使之更加“精细化”。“政策试点”以其特殊的作用形式强化了整个体制在政策需求方面的自我创新和再造能力，为治理模式的优化和升级提供了基本准备和全新途径。这正是前面阐述的“政策试点”的工具效应所在。

其次，“政策试点”将治理结构的均衡过程牢牢置于稳固的基础上，无论启动多繁杂的试点项目、开启再多的改革线程，都在掌握之中。转型的过程自然会存在着不确定性，并伴随着相应的风险。“政策试点”立足于现有体制，在除旧布新之间巧妙地布置了周详的缓冲期和观察期，在体制框架内将这一方法的技巧性、灵活性、多面性施展得淋漓尽致，以尽量降低转型过程中的种种震荡。在“政策试点”的作用机制下，短时间内如此大规模、多样性的改革创新实践可以在一个温和的状态和平滑的过程中进行，转型历程中所可能遭遇的风险、面临的阻力、付出的成本都得到了有效控制，改革的总体成功率一直在高位运行。这正是前面阐述的“政策试点”的策略效应所在。

在“均衡性治理”这一导向下，“政策试点”实质上是在已有体制内部创造出一个个充满活力的制度生成源地，它使得中国的经济社会转型和改革开放进程在保持稳步行进的同时又极富创造性。“政策试点”是中国自身所摸索出的一个用于进行制度创新的生长平台和策略空间，这使得中国在并未完全符合经典理论中那些标准政策框架的情况下仍具备了相当程度的制度创新能力。这其中的关键之处就如塔雷伯（Nassim Taleb）所言，一个国家的创新能力并不是因为体制不同而有所差异，而是取决于这个国家为“最大限度的反复试验”所提供的机会。^[7]在局部范围内进行的、旨在发现有效的新型制度和政策工具的“政策试点”成为了中国重要的新制度产生源。

总而言之，在“均衡性治理”这一分析思路下，可以将中国治理过程中分散于不同领域、不同场景、不同内容及形式的现象和议题汇集于同一个分析框架里。即中国治理实践中诸多独具特色、反复出现的机制及其表现，虽各自有其特定的起源和作用范围，但实际上都在共同传递着一个稳定的治理逻辑，那就是对应于正式的制度化手段，并与之一起发挥作用，共同指向于维系整个治理体系的均衡性。