第三节 “政策试点”演进的总体观
本书的主要目标不在于提出政策建议，而是为了厘清现实并尝试作出解释。但是在研究过程中，也得出了一些对“政策试点”的发展进程具有政策性指导意义的思路和看法。显然，将研究成果发展成为可操作的政策建议还需要进行大量细致的后续性研究。因而此处对“政策试点”未来发展路向的分析是初步、简略和探讨性的。同时，它又是对“政策试点”乃至中国政策过程中一些重要方面进行具体研究的一个开端。
应该看到，中国治理结构对于自身均衡性的追求将长期存在于现代化建设过程中，由此随之而来的治理实践中的诸种悖论式问题及现象都是这一制度逻辑的表现形式，短时间内难以从根本上对其作出改变。当然，对于“政策试点”可能会带来的衍生性影响及其潜在的问题也需要正视。虽然从目前来看，无论是在出现频率还是作用力度等方面，“政策试点”的衍生性影响还未明显或完全显现，然而随着改革事业迈入新的阶段，对它们可能会带来的“意外情况”需要做好相应的预设性准备。
一、“政策试点”演进的法治观
立足于法治化是“政策试点”在未来需要注意的首要着眼点。为使“政策试点”得以在法治化框架内规范化地进行，就要通过巧妙的制度安排，尽量缩减试点方案及行为与法律法规条文可能出现冲突的空间和概率，达到既能给改革试点开绿灯，但又不妨碍法律严肃性的良性状态。对于与既有法律法规可能形成冲突的改革试点，试点工作的主要负责部门可请求立法机构进行授权。授权时应该明确两个最主要的事项：一是试点方案在试验点范围内可以暂时替代相关法律法规条文，具有法律效力。待试点工作结束后，应及时进行总结，明确试点方案内容中可作为立法或法律修订的来源部分。[16]二是明确试点过程中的责任认定办法。尤其是如果试验点出现“创造性违法”，甚至试点失败并遭受相关损失时，应予以相应的豁免，或只需承担试点工作本身带来的后果，而不应该受到额外责罚。这有助于打消试验点的事前顾虑，保障其积极性。同时，在这一过程中，还需要从另外两个方面对其进行配合。
一是对于试点工作实施的期限应有较为明确的限定。任何一项改革试点都不能过于长久，甚至无限期地进行。一般来说，一个试点项目的进行时间不宜超过5年，即一届政府的任期。如果是较为重大或具有特殊性质的改革试点，可考虑分阶段地进行，但每一阶段也都应有明确的时限。同时，还要根据时间进度安排实时跟进试验点的情况，并作出阶段性的评估和反馈。这样做的目的是为了将试验点与非试验点可能会出现“政策摩擦”的状况尽量置于可预期的范围和程度内。如果进行试点的时间长度一味地模糊化和不确定，对于改革试点工作长期没有一个“说法”，既使得试验点的改革存在出现“拖沓”和“疲劳”的可能，还可能造成非试验点改革积极性的下降。
省直管县改革到底怎么搞？从2005年到现在，地方一直在探索，而中央只是原则性地说说。五六年了，也没有一个全面的文件来指导，各个地方的探索经验也还没有变成中央的政策。
由于缺乏中央统筹，各省的做法很不一样，有的是让强县扩权，但也有的省却是把一些特别穷的县推成省直管县。还有，比如广州周边几个市，不愿意被省里管，因为广州财力强，它们希望被广州管。
中央迟迟没有配套措施出台，导致地方产生了观望情绪，大家感觉改革出现了疲劳症。改革有风险，谁愿意担这个风险？所以大家就都明哲保身，搞发展去了，喜欢修路，不图创新。所以现在有很多批评的声音，说官员不作为。[17]
二是对于试点工作实施的范围应有严格的限制。得到相应授权的试验点应严格恪守于授权范围之内开展活动，不得随意采取逾越授权文本规定的行动；没有被纳入试验点的地方或部门，也应严格按照既有法律法规办事，不得随意采取与既有法律法规相抵触的行动。特别是对于非试验点而言，由于部分改革试点政策多少带有“政策红利”的性质，“先行先试”可能就意味着会“先到先得”，以致经常出现各个地方或部门“竞争”试验点名额的现象。事实上，只要前面所说的对于试点工作的时间期限安排得当，能够使非试验点对改革进程有足够的预期，有所期待，有个盼头，进而它们不顾改革整体安排而擅自进行试点的可能性就会大大降低。
2010年第132次国务院常务会议便已有决议，要求试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。
受此压力，国土资源部近期也加大了对试点地区的监管。此前不久，成都首次面向开发商的农村建设用地指标交易被突然叫停。[18]
二、“政策试点”演进的横向观与纵向观
新时期改革事业的一个主要特征就是各改革领域进展不一，而且多个领域的改革线程同时开启并相互交织的改革态势越来越明显。为有效应对这一局面，“政策试点”也需要作出相应的调整，在横向上注重总体设计、间接指导与自主探索相结合，在纵向上注重“顶层设计”与“基层创意”相结合，从而共同在试点的类型、内容与实施主体间形成有效的补充、配合及平衡。
在横向上，对“政策试点”在不同改革领域的功能定位作出各有侧重的划分和界定。目前，中国的改革开放进程已进入到一个新的阶段，这具体表现为部分领域的改革逐渐步入成熟期，部分领域的改革进入开拓期，同时改革的复杂性、关联性越来越突出。转型期的这些新特征，使得处于不同改革进度的各个领域的目标导向发生相应的变化和分化，进而它也会使得作为配合改革实施方法论工具的“政策试点”发生与之相联动的改变。这些变化所产生的综合性作用传递到“政策试点”的具体演化方面，主要表现为：在较为成熟的改革领域，“政策试点”越来越强调其整体性、综合性和指导性，强调对试点工作操作的系统性设计；而对于正在步入开拓期的改革领域及事项方面，单一性和独立性的“政策试点”仍要居于主导地位。简言之，新时期的改革事业将越来越强调“政策试点”在总体设计与局部探索、整体指导与自发创新之间求得进一步的分化及整合。
经过较长时期的探索和积累，有些领域的改革已经进入到成熟期和总结期，制度建设以及相应的“政策试点”在经历一段时间的磨炼之后日臻成熟，并总结出一套较为完整的办法。同时，随着经济社会转型向着纵深前行，改革的复杂性和艰巨性也日益显现，牵涉面越发广泛，开展单一性的改革试点已难以达到预期目标，需要对试点类型及方法进行相应的调适。因此现在既有必要，也有条件和能力强化相关改革的整体设计和总体安排，明确改革的优先顺序和重点任务，将整个改革战略分化设置为更为细化的多个试点项目，在进行总体布局的基础上分别开展重点突破，然后再重新进行整合。“政策试点”的整体性、综合性、指导性程度将会得到明显提升，“政策试点”的类型宜以综合性较强的试验区、试点项目为主，比如综合配套改革试验区、部省共建的试验区、部委指导建设的试验区以及跨地区、跨领域的大型试点项目等。近年来不断设立的综合配套改革试验区，以及2010年7月29日《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）中所公布的10个改革试点，即是这一发展趋向的显著事例。
当然，强调对“政策试点”进行总体规划并不等于忽视甚至放弃单一式分散试点的方式。随着改革议程的不断更新，那些新近启动的改革还缺乏相应的知识和经验积累，缺乏成熟的想法，事实上难以进行总体规划，开展少量的单一性、独立性“政策试点”仍具有显著的积极意义，“政策试点”类型以个体性较强的试验区、试点项目为宜，比如地方自建的试验区、单一地区或单个领域内的中小型试点项目等。总而言之，在对“政策试点”这一重要方法论进行调整和优化的过程中要避免泛泛的一概而论，既要强调总体规划，也要注意充分调动各方面的改革积极性，尊重首创精神。
在纵向上，针对“政策试点”在不同改革领域各有侧重，试点的实施主体也应有所不同，才能与之形成配合。在改革试点中，自上而下的各个实施主体间各有其相对优势。中央政府的优势主要体现为协调能力，以及对来自各个地方的信息进行加总后的战略判断能力；地方政府的优势主要体现为信息收集能力，特别是由于中国地域庞大但相互间却又千差万别，于是地方政府对于“本土知识”的捕捉和运用能力就显得十分重要。[19]因此，在理想状态下，最优的改革试点实施路径应该是这样的：综合性较强、牵涉面较广的改革领域，对于协调各方的需求更为迫切，应该以协调能力更强的中央政府为主；单一性、独立性较强的改革领域，对于各种信息的需求更为迫切，应该以信息能力更强的地方政府为主。综合起来，未来可以考虑从宏观、中观、微观这三个层面系统推进“政策试点”：一是涉及重大标准、重要制度改革的试点，以及复杂、敏感、系统性强的改革试点，由中央层面直接进行统筹谋划，在做好整体设计的基础上统一组织实施；二是对一些重点领域和关键环节改革的试点，由省级人民政府和中央有关部门在中央指导下开展相应试点，取得经验后，再总结推广；三是各地，尤其是基层结合自身实际，根据总体要求，在得到相关许可后自行组织改革试点。
需要强调的是，本书提出的这些政策性思考并不意味着“政策试点”所可能面临的种种困境就可以迎刃而解。特别是在“均衡性治理”这一制度逻辑未有改变的前提下，本书也无意为从根本上化解“政策试点”的种种衍生影响寻找对策性出路。本书只是从一个特定的角度来分析、讨论“政策试点”所涉及的一系列现实及理论问题，对于某些因素和变量可能未有涉及，但这并不意味着它们不重要，而只是笔者在理论抽象取舍上的抉择所致。对于“政策试点”及中国治理实践中一系列重大问题的探究，本书只是一个初步的尝试，希望能够抛砖引玉，推动有关于这一论题更深层次、更精细化地讨论研究，将中国政策过程研究置于更加坚实的社会科学研究基础之上。
中国在转型中学习转型、在改革中学习改革，伴随这一历史进程的“政策试点”，恰当地体现了这一中国特有的发展逻辑。依靠法治的规范、科学的方法，可以期待“试验策略”的传奇能够延续，改革获得的收益会更多，改革付出的成本会更少。[20]中国在其现代化之路上将源源不断地展开一幅幅新的画卷。
【注释】
[1]有关于“中国治理结构的均衡性”的灵感和思考，主要来自于先后对裴宜理（Elizabeth J.Perry）、沈大伟（David Shambaugh）、王绍光、周雪光、徐湘林等学者的相关研究成果的阅读以及由此所产生的启发。
[2]朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第178页。
[3]Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry,eds.，Mao’s Invisible Hand:The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge,Mass.:Harvard University Press,2011.
[4]Andre Laliberte and Narc Lanteigne，The Chinese Party-state in the 21th Century:An Adaptation and Reinvention of Legitimacy，New York:Routledge,2004.
[5]朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第180页。
[6]周望：《中国“小组机制”研究》，天津人民出版社，2010年，第207～208页。
[7]Nassim Taleb，The Black Swan：The Impact of the Highly Improbable，London：Penguin，2008.
[8]林毅夫、蔡昉、李周：“论中国经济改革的渐进式道路”，《经济研究》，1993年第9期。
[9]赵晓明：“增值税转型试点工作的实践与思考”，中国税收资讯网（http://www.taxation.cn:8080/book/detail?record=154﹠channelid=13558）。
[10]“财政部国家税务总局负责人就营业税改征增值税试点答记者问”，新华社北京2011年11月17日电。
[11]张建伟：“‘变法’模式与政治稳定性——中国经验及其法律经济学含义”，《中国社会科学》，2003年第1期。
[12]夏波光：“社保初期改革：摸‘试点’过河——访原劳动人事部保险福利局局长傅华中”，《中国社会保障》，2008年第12期。
[13]张建伟：“‘变法’模式与政治稳定性——中国经验及其法律经济学含义”，《中国社会科学》，2003年第1期。
[14]“政协委员强烈反对征房产税请政府给宪法留面子”，《21世纪经济报道》，2011年1月26日。
[15]“财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点答记者问”，新华社北京2011年1月27日电。
[16]党国英：“改革试点要法制化”，《人民论坛》，2011年第9期。
[17]“省直管县改革出现‘疲劳症’”，《南方周末》，2012年2月2日。
[18]“国土部清查城乡建设用地增减挂钩部分试点已被叫停”，《经济观察报》，2011年1月6日。
[19]聂辉华：“对中国深层次改革的思考：不完全契约的视角”，《国际经济评论》，2011年第1期。
[20]“‘试验策略’的变与不变”，《人民日报》，2007年6月27日。
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