全球化时代的国际体系与国际秩序：全球治理秩序

三、全球化时代的国际体系与国际秩序：全球治理秩序

从国际体系变革的性质来看，20世纪中后期以来的国际体系变迁是一种体系的变迁、系统的变迁和互动变迁的复合物。具体来说，包括三个方面：一是苏联解体与冷战格局终结使得国际体系进入“后冷战”时代，推动了国际体系发生系统变迁，表现为在权力分配和威望等级上从“冷战”期间的两极对峙发展到今天的单极与多极互动的不确定性的世界。世界未来的发展方向是单极还是多极，抑或其他形态？这一不确定性成为决定国际体系前途的关键问题。二是以“东南亚金融危机”、“9·11”、“印度洋海啸”等事件为标志，国际体系进入“后—后冷战”时代，非国家行为体比如跨国公司、环境保护运动、人权团体、国际恐怖主义等进入国际政治的田野，推动着国际体系发生着从国家间体系向全球体系转变的富有意义的变革，此种变革是一场涉及体系本身的变革，将带来国际体系的范式革命，尽管这种变革目前还是潜在的。三是全球公共问题的兴起和国际政治经济化、国际经济政治化互动日益强化，推动着国际体系发生互动变革，表现为主权制度、民主制度、外交制度以及国际制度等一系列权利和规则等方面的变迁，全球治理越来越成为全球化时代国际体系的一个重要特征。

全球化时代所发生的国际体系变革对国际关系的各个方面都具有极其深远的影响。特别是对于国际秩序来说，国际体系的变迁既创造了国际秩序变革的难得机遇，也产生了众多严峻的挑战。从机遇的一面来说，国际体系的变革打破了权力垄断，小国、弱国、非国家行为体的政治地位提高，国际关系民主化、法制化成为不可阻挡的历史潮流，有利于打破传统的大国垄断国际事务和不公正不合理的国际秩序。从挑战的一面来说，国际体系的变革创造了更加难以驾驭的破坏性力量，比如国际恐怖主义、环境威胁、跨国犯罪等等，能否将这些威胁控制在秩序的范围内，日益成为国际新秩序构建面临的一个严峻挑战。

长期以来，我们所见到的国际秩序一直是国家中心秩序或者大国中心秩序，国际社会中的社会价值分配主要依据国际权力和国家利益的原则来支配。然而，由于国际体系的变革，传统的国际旧秩序日益瓦解。主要表现在三个方面：其一，国际秩序中的大国政治效应日益下降。20世纪60年代以来，随着布雷顿森林体系出现危机和世界经济出现滞胀问题，西方阵营内部发生了松动，西欧和日本的独立性要求开始增加。与美国之间除了经济上经常发生争执外，政治上也开始要求更多的民族利益和要求。比如法国的戴高乐谋求成为美苏之间的第三种力量，并积极推动欧洲“从大西洋到乌拉尔的统一”；德国的勃兰特开始推出所谓的新东方政策，促进与东方特别是民主德国的和解；日本也开始启动了谋求政治大国的步伐，更多地在对外政策中表现出了一定的独立性。对此，美国也不得不承认现实，对盟国的要求予以一定程度的积极回应。同时，越南战争、阿富汗战争以及阿拉伯国家发起的石油输出控制行动等案例，也进一步表明在国际政治中，大国并不一定完全让小国屈服，某些小国比如新加坡、朝鲜、以色列等国家的影响力并不比某些大国弱。其二，霸权政治在国际社会中面临合法性困惑。从20世纪60年代起，无论东方阵营还是西方阵营，都出现了抵制霸权的声音。在西方国家，在60年代出现了波及全球的左翼学生运动、民权运动、妇女运动和反越战运动，批评各国政府特别是美国政府在国际上的霸权主义和强权政治行为，不再像过去那样完全对政府的对外行为听之任之。还有许多社会团体在军备控制、经济发展、对外援助等政策议题上公开与政府唱反调，批评政府的政策和行为。美国的霸权主义行径在全球化时代遭到了国际恐怖主义的严酷打击，2001年9月11日，国际恐怖主义发动了震惊世界的袭美事件，以及美国发动对伊拉克战争后国际社会中风起云涌的反战游行示威则从另一个侧面表明美国的霸权主义行径陷入了合法性的困惑之中。霸权主义不仅面对其他国家的抵制，也日益遭受非国家行为体更加残酷的打击。其三，国际制度和规范的秩序供给能力不断上升。随着议题领域的网络化发展，国际社会的制度化水平日益提升，世界范围内的政治经济和社会制度越来越成为稳定秩序的重要支撑力量。根据英国学者苏珊·斯特兰奇的考察，决定世界政治经济体系的结构性权力存在于四个互不相同但又互有联系的结构之中，这四个结构是安全性结构、生产性结构、金融性结构和知识性结构，这四种结构维持着当今世界的秩序稳定^[31]。其他许多学者比如詹姆斯·罗西瑙、安东尼·麦克格鲁、奥兰·扬等都注意到了国际制度在当今世界秩序中的力量，特别是以WTO、NPT、IMF、UN等为代表的一系列国际制度对国际秩序的价值的确是越来越重要了。不难看出，正是由于国际体系的变革，使得全球化时代的世界面临着国际秩序革故鼎新的历史契机。

与此同时，还必须看到原有国际体系瓦解后所产生的众多问题。原有的国际体系格局和秩序尽管存在着不平等、不公正、不合理等弊端，但对于维护国际社会和平稳定以及促进发展还是具有一定的积极意义，比如国际霸权国，在国际社会中往往承担了某种公共责任^[32]。比如霸权稳定论就认为霸权往往对于维护国际秩序的稳定具有积极的作用，承担着为国际社会提供公共产品的某些职责。随着这一体系瓦解之后，破碎的国际体系无法履行原先的公共职责，一些新的问题和老的问题一起成为失去权力控制的破坏性力量。在全球化影响下，越来越多的跨国家和跨地区议题的出现，使如何管理一个相互依赖的世界进而型构和谐稳定的全球秩序越来越成为当前国际关系中的一个迫切问题。

从国际秩序的内涵来看，全球化时代的国际秩序构建需要从国际行为的目标偏好和行为体互动规则两个方面加以努力。从词典含义来看，秩序就是指有条理、不混乱、整齐而有规则的状况，它是与无序、混乱相对应的。不过，“秩序”的含义非常复杂，往往随着其目的和为谁服务而变化。无论如何，秩序都反映着一种“确立和维持规则”的期待。赫德利·布尔认为，国际秩序指的是国际行为的格局或布局，它追求国家社会基本、主要或普遍的目标，包括维持国际体系和国家社会本身的生存、维护国家的独立或者外部主权、维护和平以及对会导致死亡或者身体伤害的暴力行为加以限制、信守承诺、根据财产规则使得所有权具有稳定性等^[33]。可见，所谓国际秩序，就是指某一时期国际社会中的国际行为主体之间，围绕一定的目标，在某种利益基础之上相互作用、相互斗争而确立的国际行为规则和相应的保障机制^[34]。秩序的价值追求与两个因素密切相关：一是行为体的目标，它决定着社会价值分配的平等性与否；二是行为体互动的过程，它决定着规则和保障机制的硬化程度。在上述两种因素作用下，全球化时代的国际秩序问题就是确立国际行为的准则和相应的保障机制问题。

诚如劳伦斯·芬克尔斯坦所言，国际秩序是管理国际社会所有或者几乎所有成员的多领域具体事务的广泛的制度框架^[35]。对于秩序而言，其本质问题是由谁来制定规则，制定何种规则，如何创建、维护、发展这些规则，以及该秩序在何种环境下得以转变^[36]。因而，国际秩序实际上涉及国际制度、国际治理以及国际公共事务等领域的一系列问题。全球治理就是在这个背景下应运而生的。1987年，世界银行发布了一份以治理为主题的研究报告，自那以后，治理问题不仅在经济学界，同时也在政治学、社会学和国际政治学界引起热烈的讨论，以治理为主题的论文也占据着许多重要社会科学刊物的显要位置。在国际政治学界，自罗西瑙和切姆皮尔于1992年编辑的《没有政府的治理》一书以来，对全球治理问题的研究可谓方兴未艾^[37]。美国出版的独以全球治理为研究对象的《全球治理》（Global Governance）刊物，更反映了这一问题在当前国际关系学界的重要性。

近年来，随着全球化进程的加快，全球治理的研究在世界各国方兴未艾，全球治理的问题正在日益引起国际社会的关注^[38]。但是，究竟何谓全球治理，它包括哪些要素和客观内容，学术界至今还存在很大的争论，就连在全球治理的概念使用上学术界也各不相同，有“全球治理”、“世界治理”、“国际治理”、“国际秩序的治理”、“没有政府的治理”、“全球秩序的治理”等等，足见学术界在这些问题上的混乱程度。从严格学术意义上来说，一个学术范畴的引入必然意味着在学理上抽象了某一类客观事实，这一客观现象作为一种前所未有的新颖事实（novel factor）在社会生活中持续地发挥作用^[39]。在罗西瑙看来，全球治理是指一系列活动领域中的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，一句话，全球治理就是一套没有公共权威的管理人类活动的行之有效的机制^[40]。

另一位美国知名学者奥兰·扬则认为，“一个治理体系是一个不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制”，这种机制具有多种形势，包括传统的部落组织模式、中世纪欧洲的治理机构模式、现代主权国家机制模式以及全球社会、政治和经济组织的雏形结构模式^[41]。显然，在奥兰·扬看来，全球治理是一个历史的产物，且含义极为广泛，涵盖了自古至今的不同治理模式，未来的全球治理模式不过是以往治理模式的变迁而已。不过，奥兰·扬过于偏重制度，对不同制度之间的关系、国家与国际制度的关系、调节国际制度中的利害冲突等问题没有加以充分强调和说明。

著名的全球治理委员会在1995年6月的报告中，则把全球治理界定为“各种各样的个人、团体——公共的或者私人的——处理其公共事务的综合，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者符合其利益的非正式制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”^[42]可见，全球治理委员会对全球治理的认定更加宽泛，它从互动过程的角度界定全球治理，涵盖了众多行动体的共同参与，以及各种非制度性的协调行动，它更加注重各行为体之间的利益协调和合作达成的过程，因而包含的内容更多而且更复杂。

相比之下，著名国际政治大师罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈对全球治理的认识则包容了前面的看法，将全球治理界定为由正式和非正式的程式和制度来指导和限制一个集团的集体行为。两位学者认为全球治理是在努力探索一种自由放任和世界政府之间的中间方案，即一套提高协调性、创造疏导政治和社会压力安全阀的治理机制，这样的治理机制需要不同性质组织的参与，既包括政府，也包括私人部门和第三部门^[43]。

罗伯特·基欧汉等人的看法得到了学术界的广泛认同，在此基础上，一些学者将全球治理分解为五个问题：为什么治理？谁治理？治理什么？如何治理以及治理得怎么样^[44]？中国学者在介绍全球治理思潮的时候基本上接受了这一界定。比如中共中央编译局的俞可平先生就认为，所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以及维持正常的国际政治经济秩序^[45]。俞正樑、陈玉刚、苏长和等人也认为全球治理是全球政治的一种形式，是一种没有世界政府的治理，是一个由共同理念和共同视野来指导的管理体系，它通过共识树立权威，不一定需要以强制为手段，靠的是闪耀着共同光芒的主动精神^[46]。总之，在学者们看来，全球治理无非承认了这样一种国际事实，即在没有主权的权威机构的情况下，管理超国界的事务；全球治理就是在国际上实施政府在国内所扮演的功能^[47]。显然，全球治理内在着一种秩序性追求，亦如罗西瑙所言，治理是“秩序加意向性”^[48]。

综上所述，全球化时代的国际秩序问题就是全球治理如何可能的问题。全球治理是由各种公共的和私人的机构共同参与的对全球公共问题的管理，进而达成不同程度的全球集体合作行动，并确定稳定的秩序，其核心是如何克服集体行动的困境问题，或者说“如何组织集体行动”的问题^[49]。在全球范围内，形成集体行动并提供全球公共物品是一项十分困难的事情，根据公共物品理论，任何一个理性行为体为了维持自己的利益，都不愿主动向社会提供公共物品，特别是在安全、军事等高级政治议题领域，更多的理性行为体都抱着观望和搭便车的心理，最终的结果就是回归“霍布斯丛林法则”^[50]。所以，如何有效地组织起集体行动，成为全球治理要解决的核心问题。