对当前美洲自由贸易区谈判进程的分析

23.对当前美洲自由贸易区谈判进程的分析

杨志敏（中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）

一、美洲自由贸易区谈判进程现状分析

按照1994年以来美洲国家首脑会议的规定，有关美洲自由贸易区（FTAA）谈判的最后期限不迟于2005年1月，执行FTAA协议不迟于2005年12月。然而，迄今为止，有关FTAA的谈判，只是在2003年美洲国家的部长级会议上一致通过了一个所谓的“自助餐式”的框架协议，即允许各国根据自己的意愿退出协议的部分条款。而FTAA并没有如人所愿于2005年1月1日正式诞生。

尽管2004年美洲国家首脑会议的有关文件再次表明了支持FTAA进程的决心，但原定于2004年召开的FTAA部长级会议被推迟至2005年举行。为此，美国方面认为，FTAA谈判进程缓慢应归咎于主要的对手巴西和阿根廷。而对于拟建的FTAA，委内瑞拉持保留态度，也为FTAA谈判进程的顺利进行加大了难度^[1]。种种迹象表明，美国在FTAA谈判问题上的主导能力变弱。

其实，20世纪70年代以来，美国在国际金融、世界贸易等领域的霸主地位开始受到挑战，美国曾长期单独决定全球经济规则的支配地位受到了削弱，尤其是来自欧洲经济共同体的迅速扩张所带来的威胁。因此，美国正是力图通过FTAA加快将“拉美后院”纳入其势力范围的步伐，希望凭借其雄厚的经济实力在西半球发挥经济领袖作用，加强美国在世界经济中的主导地位。换言之，美国正是因为在世界贸易规则的制定等领域的主导能力下降，才希望通过建立FTAA来加强自身的分量，但恰恰在FTAA谈判的进程中凸显了美国主导能力的下降。

二、“多哈回合”与美洲自由贸易区谈判进程

如果说FTAA是区域经济一体化进程中的热点问题，那么“多哈回合”谈判则是世界多边贸易体系中令人关注的焦点。尽管分析人士认为，2004年8月“多哈回合”达成的框架协议^[2]是一个“突破”，但该回合仍没有按照原定计划于2005年1月如期结束。于是，似乎巧合的是，FTAA谈判和“多哈回合”分别达成了所谓的“框架协议”，都没有于预定的2005年1月如期结束。但是，这两个似乎不同范围的自由贸易谈判进程，其实是紧密相连，甚至是互为影响的。

首先，世界多边贸易体系与区域贸易自由化之间的关系。即使没有特指“美洲”和“多哈”，那么世界多边贸易体系与区域贸易自由化之间的关系一直是全球自由贸易进程中关注的热点问题之一。如1994年的GATT第24条规定：“通过自愿发展各国之间的经济一体化，以扩大贸易的自由化是有好处的……因此……不得阻止各缔约方在其领土之间建立关税同盟或自由贸易区，或为建立关税同盟或自由贸易区的需要采用某种临时协定。”但是，为了维护多边贸易体制的严肃性和权威性，第24条通过一些限制措施，避免出现自由放任的区域贸易自由化，并以一个可靠的多边贸易体制为其前提。而为了增强第24条的可操作性，以后“乌拉圭回合”谈判各方达成了谅解。

在与区域贸易自由化有关的监督审议机制方面，1996年WTO总理事会决定成立新的“区域贸易协定委员会”，以便对WTO原有的24个专门处理区域贸易问题的工作组的工作进行统一管理。其职责包括两项：一是按照WTO的有关条款，对区域贸易协定加以审查；二是考察这类协议对多边贸易体制的系统影响^[3]。

其次，“多哈回合”核心议题与FTAA谈判焦点之间的关系。自2001年“多哈回合”启动以来，不仅经历了2003年失败的“坎昆会议”，而且至今进展踯躅不前。其实，根据“乌拉圭回合”的谈判结果，WTO的广大发展中成员进行了广泛的市场开放和国内体制改革，为世界贸易自由化、经济全球化作出了巨大贡献。但是，其贡献并没有得到应有的补偿，甚至由于发达国家的苛刻要价，使其承担了超出其经济发展水平的义务。而到了“多哈回合”，发达国家不仅不希望对“乌拉圭回合”协议做必要的修改以兑现其承诺，反而急于开辟新的议题。于是，发达成员和发展中成员的分歧集中体现在农业谈判和新加坡议题上。

农业谈判是“多哈回合”中最核心、最敏感的问题之一。长期以来，农产品贸易是扭曲的。在现有WTO协议下，发达国家一方面劝诱甚至强迫发展中国家开放其农产品市场；另一方面，它们自己却在实施对国内农业部门的保护。发达国家仍然普遍实施对农业的各种补贴，以及对国外农产品进口的高关税保护。新一轮农业谈判必须改变这些不合理的现象。这要求发达国家能够在削减高关税、取消出口补贴和削减并最终取消贸易扭曲性国内支持方面取得实质性的进展^[4]。

而所谓新加坡议题，则包括投资、竞争政策、贸易便利化和政府采购透明度等四个议题。早在1996年新加坡举行的WTO部长级会议上，发达国家就曾建议把这四个议题纳入WTO的谈判。发展中国家普遍提出了抗议。于是，发达国家建议设立相关的工作组，讨论贸易与竞争政策之间的关系、政府采购的透明度等问题。要不要在“多哈回合”中启动新加坡议题的讨论，是一个非常富有争议的问题。从本质上说，这些议题都不是贸易问题。发达国家提出这些议题的真正动机是进一步获得在发展中国家的市场准入，况且这些新议题一旦进入WTO的框架中，发展中国家必将进一步失去制定经济政策的自主权，陷入更大的困境^[5]。

再来分析FTAA谈判的困局。FTAA谈判的主要对手是美国和巴西这两个美洲大国，分歧主要体现在谈判所应囊括的领域。美国拒绝在谈判中涉及农业补贴问题，而巴西认为，农业问题对包括巴西在内的发展中国家至关重要；对美国积极推动的服务、投资、知识产权保护等议题，巴西方面则认为不宜纳入谈判。而2004年在墨西哥举行的谈判中，34个美洲国家代表又不欢而散。美国代表彼得·奥尔盖耶指责南方共同市场的主张“有失平衡”，在补贴问题上“缺乏灵活性”，尤其在农业补贴上“野心勃勃”。巴西代表团团长阿德马尔·巴哈迪安则认为，谈判直至最后一刻，“分歧难以弥合”，“僵局已不可避免”。阿根廷副外长、代表团团长马丁·雷德拉多说：“南共市不签对农业没有好处的任何协议。”^[6]

从以上分析中可以看出，在WTO“多哈回合”中是以巴西在内的21国集团等三大集团与美国等国组成的发达成员之间的较量；而在FTAA谈判中，仍然是以巴西为代表的南方共同市场与美国的对抗。FTAA谈判中的分歧几乎就是“多哈回合”中两个焦点议题——农业谈判和新加坡议题——的缩影。

再次，FTAA谈判能否成为世界多边贸易谈判的实验室。人们对区域自由贸易协定—特惠自由贸易协定与WTO之间相互作用至今仍存在争论。甚至一些学者认为，迄今为止全球存在的300多个RTA，以及不断增加的趋势，难免将导致重叠的和不连续的规则和制度的出现，尤其是伴随着复杂的“原产地”规则，将加大各国的交易成本^[7]。

不过应当看到，区域自由贸易协定并不是全球贸易协定的替代品，只要区域自由贸易协定不促成“贸易集团”从世界其他成员手中抢走贸易份额，那么这些协定就有一些重要意义。其意义体现在：（1）区域自由贸易协定可以成为较难处理的贸易问题的实验室；（2）这些协定可以允许用较高效率的方式，促进各邻国间贸易一体化的发展；（3）这些贸易协定提醒贸易强国，应该时刻推进全球贸易谈判^[8]。

然而，能否如上述设想，FTAA的谈判为“多哈回合”取得新的突破提供借鉴意义呢？事实上，关于农业补贴问题，美国的态度很明确，必须同欧盟和日本同步行动，不愿在区域谈判中提前作出让步，因此坚持把农业谈判纳入多边谈判框架中；而南方共同市场，特别是巴西则希望把投资、服务业、政府采购以及知识产权保护等议题同样纳入WTO谈判框架中。双方谁也不肯让步。如此看来，FTAA谈判的焦点问题其实已经分别被美国和巴西单方面纳入了WTO多边谈判框架之中。因此，如果美国的谈判设计没有改变，巴西等国的立场没有重大转变甚至发生逆转，那么，FTAA谈判先于WTO谈判完成的可能性不大，FTAA为“多哈回合”提供实验室的意义也比较微弱。相反，依照目前的情况，似乎“多哈回合”的解决成为FTAA谈判完成的一个重要前提。

三、美洲区域经济一体化的新进展和趋势

有的学者在分析世界经济谈判问题时指出，双边谈判与多边谈判之间最为显著的差异，就是谈判联盟的组成。任何多边谈判的战略都需要一定的战术计划，组成一个共赢的联盟，并打破对手的联盟。如果在联盟国家数量庞大的情况下，将存在许多困难。因此，谈判方在建立联盟时往往会选择较少的国家，或通过一定的途径，一次纳入一个潜在的合作伙伴^[9]。

事实上，自2004年墨西哥普埃布拉会议后，有关FTAA的谈判逐步形成了以美国为首的14国集团和以巴西为核心的南共市4国集团的针锋相对、各不相让的局面。为此，美国采取的“双边优先”的联盟组成方式日益明显。正如詹姆斯·西贝纽斯所言：“采取‘最容易者优先’的途径，力图在大多数参与者对任何协议的可能性都存在怀疑的情况下，从最薄弱的地方打破坚冰，从而击破怀疑主义。^[10]”在NAFTA继续运行的情况下，经过长达9年的谈判，2004年5月28日美国与中美洲的哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜5个国签署了自由贸易协定，8月5日多米尼加也签署了这一协定。

而在FTAA谈判中，以巴西为主要谈判对手的另一方却希望在南美洲通过整合不同次区域经济集团的方式来加强自身的力量。2004年，包括巴西在内的南方共同市场不仅与安第斯共同体签署了自由贸易协定，而且南美洲12国于当年年底成立了南美国家共同体^[11]，把拉美地区的一体化进程推向了一个新的发展阶段。虽然人们对南美国家共同体的诞生、运行机制以及日后的发展等都存在不同的看法，但从当初玻利瓦尔的一个梦想到今天南美国家共同体的正式成立，应该说这是南美洲区域一体化进程的一个标志性事件，而其中巴西的推动作用功不可没。为此，一些学者分析，巴西积极推动建立南美国家共同体主要是基于它作为一个大国的战略性构想，在地区一体化进程中更注重政治利益，而非经济利益^[12]。

应当看到，影响拉美地区区域一体化制度变迁的原因，既有内部压力也有外部挑战。20世纪60年代，拉美国家执行的进口替代工业化发展战略促进了地区经济一体化的快速发展。进口替代战略的实行必须为其自身的工业品寻找市场，再加上过度保护所导致的产品缺乏竞争力，这些“压力”迫使拉美国家之间进行经济合作，建立相应的一体化经济组织来扩大和延伸市场。20世纪60年代，拉美国家迎来了区域经济一体化的高潮：1960年，拉美11个国家通过签署《蒙得维的亚条约》，建立了拉美自由贸易协会；同年，中美洲4国开始筹建中美洲共同市场的进程；1969年，安第斯条约组织和拉普拉塔河流域组织等机构开始组建^[13]。

而建立南美国家共同体，对巴西来讲应当是迎接外部挑战的重要手段。在分析南共市的作用时，巴西外长阿莫里姆曾表示，南共市最大的成果之一是在与第三方谈判时用一个声音说话，这是维护整体利益和各自利益的需要。在与欧盟和FTAA的谈判中，南共市一致对外，从而维护了成员国的共同利益。正是有了南共市其他国家的支持，巴西才能在谈判中顶住压力，始终坚持无论是FTAA还是南共市与欧盟的自由贸易协议，均须在巴西和南共市提出的原则基础上达成^[14]。

在分析美洲区域经济一体化进程时，加拿大参与的情况似乎很少提及，其实加拿大作为美洲地区除美国以外的另一个发达国家，其近来参与区域经济一体化及签署双边自由贸易协定进程的步伐引人瞩目。加拿大政府认为，即使一些WTO成员不准备在WTO框架中讨论，但是通过双边自由贸易协定可以在局部地区实行自由贸易，因此双边自由贸易协定比WTO可以进行得更加深入。加拿大通过已经签署或正在与一些国家谈判中的双边自由贸易协定和区域经济协定，在一些重要领域（如市场准入、货物和服务贸易、投资保护、政策透明和补贴方面）取得新的突破。除内容覆盖广泛的协定以外，议题精细的协定（如为民航旅客服务的着陆权问题、双重征税协议问题、电讯业波段的分配问题、技术标准的认可及科技合作问题）都可以使经济从中受益。加拿大认为，签署各种协定并非是仅仅要拥有协定，而是为了通过这些协定来满足国家之间、企业之间自然形成的对于和谐、便利和规范商业交易关系的需要。正是随着这些商业关系的发展和增长，反映了国家参与的特殊本质。

加拿大与中南美洲和加勒比地区有许多历史、文化和人员的联系。尽管加拿大的企业已经进入了该地区的资源领域，但区域贸易和集团组织的发展促使它们在该地区寻求新的机会。与这些美洲国家的贸易和投资关系是加拿大商业战略的重要组成部分。其实，加拿大企业很早就进入了拉美地区。NAFTA的成功运行激发了加拿大的出口商和投资者向南推进，而加拿大与智利和哥斯达黎加签署的自由贸易协定加速了这个趋势。然而，加拿大官方认为，该国没有像其邻国墨西哥和美国那样抓住机会。墨西哥与南美国家的经济高度一体化，而美国则认识到其在加勒比地区和中美洲的新机遇。因此，加拿大认为，它应当紧跟邻国的步伐，否则该国的企业就会在增长的地区价值链条中失去竞争的根基。为此，加拿大政府决定加快支持本国企业进入南美的商业性努力的步伐。加拿大与萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜4个中美洲国家的自由贸易谈判在向前推进，预期在近期达成协定；将按照加拿大总理的承诺，与加勒比共同体15国完成自由贸易协定谈判；还将探讨与多米尼加、玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉6国进行自由贸易谈判的可能性。

【注释】

[1]据《京华时报》2005年5月1日消息：古巴领导人卡斯特罗与正在古巴访问的委内瑞拉总统查韦斯当地时间4月29日再次共同表达了对美国的不满。这两个被美国称为“颠覆轴心”的拉美国家重申，要携手抵制美国推动的“美洲自由贸易区”，代之以“玻利瓦尔美洲”。

[2]“多哈回合”谈判框架是根据2001年WTO多哈部长会议声明的精神，各成员经过艰苦谈判达成的一套原则性协议。它涉及“多哈回合”中的农业、非农产品市场准入、发展问题，服务贸易以及贸易便利化谈判等多项内容。所谓框架是指达成的协议中只涉及今后谈判的指导原则，而没有多少具体数字，各成员可以通过框架大体明确今后谈判的内容和方向。

[3]王新奎等著：《世界贸易组织与发展中国家》，上海远东出版社1998年，第335—344页。

[4]何帆、肖莹莹：《从坎昆会议失败看WTO的改革前景和WTO多哈回合谈判的前景》，2003年。（http://www.doctor-café.com）

[5]何帆著：《不确定的年代》，上海财经大学出版社2003年。

[6]杨志敏：“中国直面美洲自由贸易区”，载《世界知识》2004年第4期，第32页。

[7]Kihwan Kim，“Major Policy Challenges in Trade and Finance in the Asia-Pacific Region”，International Studies Review，Vol.5，No.1，March 2004.

[8]〔美〕罗伯特·帕斯特著，商务部美洲大洋洲司译：《走向北美共同体——应从旧世界汲取的教训》，中国商务出版社2004年，第4页。

[9]〔美〕约翰·奥德尔著，孙英春译：《世界经济谈判》，世界知识出版社2003年，第220页。

[10]〔美〕约翰·奥德尔著，孙英春译：《世界经济谈判》，世界知识出版社2003年，第221页。

[11]南美国家共同体由南方共同市场的阿根廷、巴西、乌拉圭和巴拉圭4个成员国，安第斯共同体的玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉5个成员国，以及智利、圭亚那和苏里南等12个南美洲国家构成。

[12]陈芝芸等著：《拉丁美洲对外经济关系》，世界知识出版社1991年，第175页。

[13]张川杜：“新闻解析：南共市首脑会议推进一体化进程”，载《人民日报》2004年12月20日第3版。

[14]Government of Canada，“A Role of Pride and Influence in the World Commerce”，Canada's International Policy Statement，2005.