日本雇佣保险事业的改革与面临的新问题

五、日本雇佣保险事业的改革与面临的新问题

日本雇佣保险法中明确规定，其立法是以“预防失业，改善雇佣状态及增加雇佣机会，开发及提高劳动者的能力和寻求增进劳动者其他福利为目的”。为了实现这一目的，政府主要途径是建立维护劳动者权益的制度，同时还通过对实施这项措施的雇主或机构进行各项补贴或优惠措施以稳定雇佣。这些政策或措施就是本节所介绍的“雇佣保险事业”。

（一）“雇佣保险事业”的变迁及概况

日本雇佣保险事业源于《雇佣保险法》的前身——《失业保险法》中关于福利设施的规定。⁽⁵⁸⁾根据这一法律，政府于20世纪五六十年代设立了《劳动福利事业团法》、《雇佣促进事业团法》、《职业训练法》等，并在此基础上创办了多项福利设施。劳动福利事业团下有包括理发店、疗养院在内的各种服务设施；雇佣促进事业团则包括托儿所、临时住宅等为促进就业而设立的各种措施；公共职业训练设施包括职业训练学校、残障人士职业训练所等。1975年《失业保险法》被《雇佣保险法》所替代，各项政府举办的福利设施也都归为与雇佣保险制度相关挂钩的保险事业，对于采取以下各项措施的企业或机构实施一定的奖励、补偿措施，被称之为“雇佣保险三事业”。主要包括以下三个方面：

1.雇佣安定事业

雇佣安定事业是指关于被保险人和曾经的被保险人的预防失业、改善雇佣状态、增加雇佣机会及其他为了谋求雇佣安定的各种事业。⁽⁵⁹⁾特别是对伴随经济波动、产业构造变化等社会经济形势波动而不得不缩小经营活动甚至停业，但能进行教育训练或产业转型的企业主实行雇佣调整辅助金的支付。

2.能力开发事业

针对技术的进步、产业转型等变化，为员工在职期间进行开发或提高劳动能力的事业。⁽⁶⁰⁾该事业向从事能力开发事业企业主等进行的职业训练的辅助、援助，还包括对制定或实施育儿、护理休假者返回职场计划的企业主支付奖金等各类事业。

3.雇佣福利事业

为了改善职工的生活环境、援助就业以及其他增进劳动者福利而实施的雇佣福利事业，⁽⁶¹⁾其中包括：（1）外来就职者用的宿舍的设置或运营；（2）有关劳动者的就职、雇佣、岗位安排的咨询和其他援助；（3）教育、文化、体育及娱乐设施的设置或运营；（4）为了求职者就职而贷出资金、进行身份保证及其他必要援助；（5）劳动者对职业的适应性及其他有关职业安定的调查、研究及资料的整理等。

如上所述，日本在20世纪70年代建立了《雇佣保险法》之后，明确规定政府必须对被保险者或者曾经是被保险者的人员提供这三项服务，其保险费由雇佣单位全额负担。也就是说，政府通过征收保险费方式取得财源，再以各种补贴的方式对开展符合三项事业的单位给予补助。但是，申请补助需要经过社会保险劳务士（一种职业资格）的提请等繁杂的手续。通过给付补贴的方式实施的劳动者职业安定的三项事业近年来受到很大争议。其问题包括：第一，各种事业的绩效考核问题；第二，保险费使用的效益和效果问题；第三，事业的举办过程中浪费和腐败问题。尤其是上述“雇佣福利事业”更是被不少学者和专业人士所诟病，因此，2007年这项事业被废除，“雇佣保险三事业”也就变为目前的“雇佣保险二事业”，即“雇佣安定事业”和“能力开发事业”，其内容和过去两项事业相差不大。

值得一提的是雇佣安定及能力开发等事业的费用由企业主全部负担。成为企业主单独负担的依据的是：（1）成为这些事业的对象的雇佣上各种问题，有很多是起因于雇佣惯例及其他的企业行为；（2）通过实施这些事业企业能够获得一定的利益。事业内容的大部分是对企业主直接的辅助或援助（支付辅助金、奖金、给付金），这些对救济失业者能够起到作用，但由于国家的财政来源直接支付给企业主会产生企业间不公平竞争问题，因此规定由企业主单独负担。不过，雇佣保险事业的行政经费是由国库来承担的。

（二）雇佣保险面临的问题及改革

雇佣保险旨在构建预防性的失业对策体系，即通过采取包括对维持雇佣的企业进行补贴等措施来稳定雇佣市场的需求。但是，经济全球化以及日本社会自身的少子、老龄化的迅猛之势，日本劳动市场发生了与过去不同的现象，也使雇佣保险制度面临新的问题。

首先，经济全球化与信息技术的发展使得工业制造业在整个世界内进行分工，这种分工不仅是产业分工、甚至是不同工序的分工，同时，企业进入新产业的壁垒也越来越少，为了参与世界市场的竞争，各个企业为了追求低成本，雇佣形态也不得不发生变化。例如将业务转移到海外、在国内也尽量雇佣临时工，同时，现代生产技术也使得“临时工”完全可以胜任各项工作。由此出现了目前许多无固定工作的贫困工作者（working poor），即一直处于工作状态，但是却十分贫困（需要生活救助）的现象。原因之一就是现代社会增加了许多操作简单的工作岗位，虽然生产出来的产品是高新技术的，但是生产过程被分割为许多简单的工序，这种工序对工人要求低，因此，临时工、外包工、合同工等形式的劳动者数量急剧增加。在经济全球化的今天，企业追求低成本以提高自身的竞争力成为必然。那么，如何重新构造雇佣保障新体系，即如何将临时工、合同工等各种短期劳动者的权益也进行制度化的保障，成为雇佣保险制度所面临的新问题。

其次，日本少子、老龄化进程的加快，如何通过老年雇佣、女性雇佣以及残障人士雇佣来补充劳动力不足的问题是日本雇佣市场出现的另一个问题。由于这一问题并非完全是企业当前面临的问题，而是一项长期的社会问题，因此，依靠必须面对严酷竞争的企业本身去解决十分有限，需要从雇佣保险制度设计方面来未雨绸缪。

最后，从20世纪90年代开始，日本年轻人失业或不就业现象突出，所谓“啃老族”不断增加。虽然日本政府近年来采取了各种促进年轻业就业的措施，但是，有不少年轻人缺乏就业的能力甚至愿望，对于政府提供的各项活动持“不参加”的态度。由于这些年轻人将来就业可能性也十分渺小，因此，将成为长期失业者或者生活救济的对象。而近年来一些已经超过给定失业救济期限的年轻人由于贫困、丧失信心等原因成为流浪者甚至自杀的事件也频发，成为当前日本一个非常棘手的问题。

上述这些问题，既有社会经济环境变化所带来的新问题，也有原有雇佣保险制度本身存在的老问题。但无论如何，都显示雇佣保险制度的改革势在必行。这些年来，日本针对雇佣保险制度的改革措施主要集中于以下几个方面：

第一，扩大制度覆盖面。改变过去雇佣保险制度主要针对长期在职人员的设计，将临时工、短期被雇佣者、延迟退休者或已退休但有劳动意愿者、女性因生育而中断工作者等等几乎所有有意愿的人员均纳入制度范围内，并对隐性失业者采取尽可能的预防失业措施。其中，通过雇佣保险制度中的社会安全网设置来解决长期失业者生活贫困问题比较值得关注。

对于生活贫困者的社会保障制度的最后一道防线是生活救济，但是，得到生活救济的条件必须是要求被保护者竭尽所有财力和能力，而上述许多年轻人并不具备这些条件，因此，被称作为是被“社会性排除”（social exclusion），也就是说，由于长期失业而被排除在雇佣、医疗、年金等社会安全网之外，只有当他们的财产使用殆尽，才能得到生活救助。有学者提出需要用“社会性包容”（social inclusion）的办法来解决这一问题。在各个发达国家中，德国已经取得了一定的成效。其方法是在失业者结束领取“失业保险给付”之后，继续发放由国库全额负担的“失业救助金”，以解决长期失业者的生活贫困问题。日本近年来也仿效采取了不少措施，但所不同是它强调帮助长期失业者自立而非单纯的生活保障，因此，其救助形式多与调动就业意愿有关，如提供住宿、免费职业培训并在接受培训期间支付生活保障、实施“一对一专人咨询”项目等等。

第二，提高制度效率。对旧制度进行梳理整合，将不适合时代变化、低效高成本的设施民营化，通过制度“瘦身”来集中精力做好雇佣保险本身应该从事的事业，例如废除“雇佣福利事业”，把“雇佣保险三事业”变为“雇佣保险二事业”，并且将一部分事业项目交由“独立行政法人高龄、残障、求职者雇佣支援机构”来实施，改变了过去政府下列多个机构，分别从事各项事业的机构设置，大大地降低了行政成本，提高了制度的效率。此外，在提高制度效率方面的另一举措是，加强各个雇佣保险事业的针对性，根据各个不同时期、不同雇佣形势下企业的需求，有的放矢地开展各项活动。例如，自2010年以来，日本雇佣政策中的一个重点就是大学生就业问题，围绕这一主题，中央财政对雇佣保险事业进行专项投入，从为供需双方提供信息沟通、到对正式雇佣大学生企业进行奖励等等多种方式，促进大学生就业形势的好转。

第三，转变资助方式。由于早期日本的雇佣保险事业主要是政府提供，虽然转为社会福利法人经营，但仍然近乎供方垄断，即主要以资助供给方的形式举办各种雇佣保险事业，因而缺乏竞争机制，引出许多低效率、甚至是腐败等问题。近年来日本关于这方面的改革明显地表现为将大部分补贴直接给予需方，即雇主。鼓励雇主在雇佣高龄者、女性、大学生、身体残障者等在就业方面处于特殊地位的劳动者方面作出努力；同时，对于有些企业因效益欠佳而实行停工时，对于企业发放给工人的工资的一部分，雇佣保险业给予补贴。这些改革措施对于稳定雇佣产生了一定的效果，但是这个制度本身不过是对症疗法，无法救济由于产业构造的变化陷入结构性萧条的行业。因此，也有人指出对这些行业，长期的补贴反而会阻碍其结构转型。

【注释】

(1)例如德国在1969年制定的雇佣促进法（Arbeitsforderungsgesetz）就将防止失业、开发职业能力、创造及确保雇佣岗位等积极的劳动力市场政策也纳入了该法律中。

(2)数据来源于日本总务省：《劳动力调查》，日本总务省官方网站，http://www.stat.go.jp/data/roudou/。

(3)与前章不同，这里的“事业”是指“项目”，本章这种用法比较多。另外，“三事业”现在改为“二事业”。

(4)即残疾者，在日本过去也称之为残障者，但是，鉴于对残疾者的尊重，现在一律称之为“身体障碍者”。

(5)《雇佣保险法》第5条第1项。

(6)《雇佣保险附则》第2条第1项，《雇佣保险令附则》第2条。

(7)《雇佣保险法》第4条第1项。

(8)《雇佣保险法》第37条第2第1项。

(9)《雇佣保险法》第38条第1项。

(10)由于雇佣保险的具体事务是由当地“职业安定所”来处理，因此，具有地域性。这里的“适用地域”是指单位所在地或劳动者居所所在地。

(11)《雇佣保险法》第6条。

(12)《雇佣保险法则》第4条第1项3号。

(13)《雇佣保险法》第4条第3项。

(14)《雇佣保险法》第36条第1项。

(15)《雇佣保险法则》第56条，对各个补贴是《雇佣保险法则》第57、59条。

(16)《雇佣保险法》第36条第2项。

(17)《雇佣保险法》第15条第4项1号。

(18)《雇佣保险法》第37条。

(19)《雇佣保险法则》第63条第1、2项。

(20)《雇佣保险法附则》第3条。

(21)《雇佣保险法》第14条。

(22)《雇佣保险法》第40条第1项。

(23)《雇佣保险法》第42条。

(24)《雇佣保险法》第42、43条。

(25)《雇佣保险法》第44条，《雇佣保险法则》第72、73条第1项。

(26)《雇佣保险法》第45条。

(27)《雇佣保险法则》第75条第1项。

(28)《雇佣保险法》第48条。

(29)《雇佣保险法》第50条第1项。

(30)《雇佣保险法》第56条2第1项1号Ⅰ。

(31)《雇佣保险法》第56条2第1项1号Ⅱ。

(32)《雇佣保险法》第56条第1项2号，《雇佣保险法则》第82条3第2项。

(33)《雇佣保险法》第56条第3项3号，《雇佣保险法则》第83条2。

(34)《雇佣保险法》第58条第1项。

(35)《雇佣保险法则》第87条第1项。

(36)《雇佣保险法》第59条第1项。

(37)《雇佣保险法则》第96条。

(38)《雇佣保险法则》第97条第1项。

(39)《雇佣保险法》第60条2第1、2项。

(40)《雇佣保险法》第60条2第4项，《雇佣保险法则》第101条第2的5。

(41)成为薪金支付的基础日数为11天以上的月份。

(42)《雇佣保险法》第61条4第1、2项。

(43)《雇佣保险法》第61条5第1项。

(44)《雇佣保险法》第61条7第1、2项。

(45)《雇佣保险法》第32条第1项正文。

(46)《雇佣保险法》第32条第3项，第72条第1项。

(47)《雇佣保险法》第32条第1项1号。

(48)《雇佣保险法》第32条第1项2号。

(49)《雇佣保险法》第32条第1项3号。

(50)《雇佣保险法》第32条第1项4号。

(51)《雇佣保险法》第33条第1项正文。

(52)《雇佣保险法》第33条第2项、第72条第1项。

(53)《雇佣保险法》第34条第1项。

(54)《雇佣保险法》第60条第1项。

(55)《雇佣保险法》第60条3第1项。

(56)《雇佣保险法》第34条第1项补充说明、第60条第1项补充说明、第60条3第1项补充说明。

(57)《雇佣保险法》第10条4。

(58)旧《失业保险法》第27条2。

(59)《雇佣保险法》第62条。

(60)《雇佣保险法》第63条。

(61)《雇佣保险法》第64条。